Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Śródmieście Zachód sprawy ze skargi A. R., M. L., M. W., R. C., M. C. sp. z o.o. w K., Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "[...]" sp. z o. o. w K., [...] sp. z o.o. w K., E. M., Firmy Handlowej [...] K. B. i A. B. sp. j. w Krakowie, A. K. oraz B. R. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 września 2019 r. znak IR-02.7221.600.2019 w sprawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w pasie drogowym dróg publicznych w rejonie Kazimierza w Krakowie skargę oddala.

Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) zatwierdził stałą organizację ruchu w pasie drogowym dróg publicznych w rejonie Kazimierza w Krakowie wprowadzając tam Strefę Ograniczonego Ruchu według projektu nr znak IR-02.7221.600.2019 z 13 września 2019 r.

Powyższe zarządzenie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez: A. R., M. L., M. W., R. C., [...] sp. z o.o. w K, Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]" sp. z o. o. w K, [...] sp. z o.o. w K, E. M., Firmę Handlową [...] K. B. i A. B. sp. j. w K, A. K. oraz B. R.

W skardze zarzucono:

1) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, a to:

a/ naruszenie § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt. 3.1.1 oraz 3.2.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - poprzez brak sporządzenia w projekcie organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w szczególności w zakresie ruchu na drodze spowodowanego pojazdami osób korzystających z drogi okazyjnie w celu skorzystania z usług znajdujących się na ulicach objętych zatwierdzoną stałą organizacją ruchu, w tym zwłaszcza z usług skarżących, jakie świadczą w swoich siedzibach oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyeliminowania możliwości korzystania z drogi publicznej przez określonych użytkowników, a to osoby prowadzące w jej sąsiedztwie działalność gospodarczą (właścicieli lokali nieposiadających meldunku w obszarze strefy) oraz ich klientów, braku przeprowadzenia jakichkolwiek analiz skutków wprowadzenia zakazu wjazdu osób korzystających z usług skarżących oraz niezrozumiałe zróżnicowanie ich pozycji z pozycją innych użytkowników strefy;

b/ naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez zlecenie bądź opracowanie projektu organizacji ruchu bez dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, brak ich wykazania w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu i jego uzasadnieniu, a tym samym nie uwzględnienie wniosków mogących z tych analiz wynikać oraz oparcie potrzeby wprowadzenia zmian na niezdefiniowanym pojęciu "bezpieczeństwa użytkowników ruchu" oraz "ochrony zabytkowej zabudowy";

c/ naruszenie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez brak wskazania w projekcie organizacji ruchu planu sytuacyjnego zawierającego parametry geometrii drogi;

d/ naruszenie § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez nadużycie władztwa administracyjnego, przejawiające się w tym przypadku w całkowitej dowolności w zatwierdzeniu projektu, który przewiduje postawienie znaków ograniczających swobodę poruszania się po drodze przez ustanowienie zakazu wjazdu, a to B-1, B-21 i B-22 na drogach, które są jedyną drogą dojazdową do nieruchomości, która jest wykorzystywana jako dojazd do nieruchomości skarżących dla skarżących, jak również klientów skarżących, powodując tym samym bezpośrednio drastyczne i niczym nie uzasadnione ograniczenie w możliwości prowadzenia normalnej działalności gospodarczej oraz pogorszenie warunków prowadzenia tej działalności w porównaniu z warunkami, jakie zagwarantowane mają podmioty ją prowadzące w innych częściach Miasta Krakowa;

e/ naruszenie § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez niezgodność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej, w szczególności zasadą zrównoważonego rozwoju oraz potrzebami społeczności lokalnej;

f/ naruszenie § 8 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez nieefektywność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, w tym poprzez stronnicze i zmanipulowane przeprowadzenie pomiarów przed i po wprowadzeniu Strefy Ograniczonego Ruchu;

2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a to art. 10 ust. 12 w zw. z § 1 ust. 2 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez wyeliminowanie bądź znaczne ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą, w tym skarżącym, przez ograniczenie i tak okazjonalnego korzystania z ruchu na drodze publicznej przez Klientów i tym samym ograniczenie dostępności przedsiębiorstw skarżących dla obecnych i potencjalnych klientów;

3) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu drogowego w sposób sprzeczny z ustawą, interesem publicznym, w sposób naruszający zasadę równości i proporcjonalności;

4) naruszenie art. 20 i 22 w zw. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646) poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej poprzez uniemożliwienie korzystania z dróg publicznych objętych przedmiotową organizacją ruchu, korzystania z parkingu na nich, w sytuacji w której ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a nadto w sytuacji, w której zakazane jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców;

5) naruszenie art. 2 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na równych prawach, podejmowanie działań utrudniających rozwój przedsiębiorstwa, a także nieprowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się: zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

6) naruszenie art. 32 w zw. oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, poprzez brak uzasadnionego zróżnicowania sytuacji przedsiębiorców prowadzących działalność w obrębie strefy oraz użytkowników tych przedsiębiorstw, zastosowanie przez organ administracji publicznej w niniejszej sprawie wyłączenia podmiotowego zamiast przedmiotowego przez dopuszczenie do korzystania z drogi klientów określonych typów przedsiębiorstw (hoteli) oraz różnicowanie sytuacji właścicieli i najemców nieruchomości znajdujących się na tym samym obszarze;

7) naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie i ograniczenie konstytucyjnych wolności w drodze innego aktu niż ustawa, w sposób sprzeczny z warunkami dopuszczającymi takie ograniczenie, przez ograniczenie prawa własności skarżących i ograniczenie dostępu do ich nieruchomości, jak również dostępu klientów do przedsiębiorstwa skarżących, przy jednoczesnym braku przeszkód dostępu np. dla użytkowników hoteli znajdujących się w określonym obszarze, naruszenie przez to zasad proporcjonalności i konieczności oraz wprowadzenie nieuzasadnionej i niezrozumiałej dysproporcji pomiędzy ochroną interesów indywidualnych i interesu publicznego, w tym zwłaszcza nieuzasadnione zróżnicowanie ochrony interesów indywidualnych i brak rozważenia przez organ administracji, że ochrona swobody działalności gospodarczej leży również w interesie publicznym;

8) naruszenie również obejmującego w jej działaniach art. 7 oraz 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyważenia w sposób jasny oraz uzasadniony interesów publicznego i prywatnego, w tym przez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników drogi w związku z zastosowaniem wyłączenia podmiotowego, nie zaś przedmiotowego, a także brak uzasadnienia i wykazania potrzeby zróżnicowania takiej okoliczności.

Interes prawny w zaskarżeniu powyższego zarządzenia skarżący A. R., M. L., M. W., R. C., Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w K, E. M., Firma Handlowa [...] K. B. i A. B. sp. j. w K upatrują w prowadzeniu działalności gospodarczej na ternie Kazimierza. Skarżący podnieśli, że na skutek kwestionowanej organizacji ruchu poza godzinami od 6.00 do 12.00 i od 17.00 do 20.00 pozbawieni zostali dojazdu do swoich przedsiębiorstw.

Skarżący [...] sp. z o.o. w K oprócz tego, że prowadzi na terenie Kazimierza działalność gospodarczą, powołał się na okoliczność nabycia samochodu elektrycznego w związku wprowadzeniem Strefy Czystego Transportu Kazimierz, którym teraz - na skutek skarżonego zarządzenia - nie może dojechać do miejsca prowadzonej działalności.

Skarżący [...] sp. z o.o. w K naruszenie swojego interesu prawnego opiera na braku możliwości dojazdu na podstawie kwestionowanej organizacji ruchu do wykupionego zastrzeżonego stanowiska postojowego w obrębie strefy.

Skarżąca B. R. będąca współwłaścicielką i zarządcą nieruchomości położonej przy [...] w K naruszenie swojego interesu upatruje w utrudnieniu dostępu do nieruchomości i obniżeniu jej wartości, co z kolei przekłada się na wysokość czynszu, który może uzyskać z tytułu najmu.

Skarżący A. K. będący mieszkańcem strefy objętej kwestionowaną organizacją ruchu naruszenia swojego interesu upatruje w wyłączeniu możliwości dojazdu do zamieszkiwanego lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących kwestionowanym zarządzeniem. W przypadku uznania przez Sąd interesu prawnego skarżących, wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiło zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu dla "strefy ograniczonego ruchu" na terenie Kazimierza, wydane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

W pierwszej kolejności należało dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego powyższego aktu. Kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 u.p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713); określanej dalej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skonstruowany w ten sposób przepis istotnie i wprost rzutuje na legitymację skarżącego, który składając skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu, który skarży wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienia, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11). W niniejszej sprawie odnośnie skarżących będących przedsiębiorcami i jednocześnie posiadaczami lokali, w których prowadzą działalność gospodarczą na terenie Kazimierza Sąd uznał, że z uwagi na okoliczność, iż w następstwie wprowadzonych skarżonym aktem ograniczeń w ruchu znacznie ograniczono im dojazd do miejsc prowadzenia działalności gospodarczej oraz w zasadzie wyłączono możliwość dojazdu klientów pod siedziby skarżących - co może mieć zasadniczy wpływ na sposób korzystania z tychże lokali zwłaszcza w kontekście prowadzonej działalności gospodarczej - mają oni interes prawny do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1286/16). Sąd orzekający podzielił pogląd WSA w Krakowie wyrażony w wyroku z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 451/17, WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 170/16 oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1496/14, zgodnie z którym "właściciel czy posiadacz gruntu położonego przy danej drodze, mając lub mogący mieć urządzony na nią wjazd w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia" (wyroki dostępne w bazie orzeczeń orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Jak stwierdził WSA w Poznaniu, właściciel czy posiadacz nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Źródłem interesu prawnego w sprawie mającej za przedmiot kontrolę aktu polegającego na zatwierdzeniu organizacji ruchu nie może bowiem być sam charakter drogi publicznej i prawo korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ wówczas katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony.

Sąd uznał również, że skarżący [...] sp. z o.o. w K wykazał naruszenie swojego interesu prawnego przez zaskarżony akt. Skarżący ten wykupił abonament do parkowania pojazdu na zastrzeżonym stanowisku postojowym w obrębie strefy, a zatem brak możliwości dojazdu do tego miejsca ma wpływ na jego uprawnienie wynikające z zakupionego abonamentu.

Naruszenie interesu prawnego wykazała również skarżąca B. R. Trafnie upatruje ona naruszenia tego interesu w ograniczeniu przysługującej jej uprawnień wynikających z prawa własności. Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że art. 140 Kodeksu cywilnego może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na dostęp do nieruchomości (por. wyrok NSA z 17.1.2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17, postanowienie NSA z 12.03.2019 r., sygn. akt I OSK 287/19, postanowienie NSA z 13.02.2019 r., sygn. akt I OSK 161/19).

Również skarżący A. K. jako mieszkaniec (posiadacz lokalu) na terenie objętym zaskarżonym zarządzeniem posiada zdaniem Sądu interes prawny w jego zaskarżeniu.

Sąd zaznacza w tym miejscu, że wykazanie naruszenia interesu prawnego oznacza, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu. Nie oznacza to jednak automatycznie uznania skargi już z tego tytułu za zasadną. Przyjąć należy, że zaskarżony akt mógłby zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, gdyby doszło do naruszenia przez organ orzekający norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy zatwierdzeniu organizacji ruchu.

Zatem ustalenie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.

Stosownie do treści art. 10 pkt 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia.

Kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Przedmiotowa organizacji ruchu spełnia wymogi formalne określone w § 5 ww. rozporządzenia.

Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Krakowa dokonał zatwierdzenia przedmiotowej organizacji ruchu w ramach posiadanych kompetencji.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień procesowych, które mogłyby zaważyć na legalności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu zatwierdzony projekt zmiany stałej organizacji ruchu na terenie Kazimierza został należycie uzasadniony i miał racjonalne podstawy.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, tj. naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt. 3.1.1 oraz 3.2.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - poprzez brak sporządzenia w projekcie organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, Sąd uznał go za nieuzasadniony.

Warunki sporządzania, opiniowania, zatwierdzania i wprowadzenia organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 p.r.d. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia.

W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 880/17, wyroki dostępne w Internecie).

Zdaniem Sądu omawiany projekt stałej organizacji ruchu zawiera w swej treści element wymagany § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym wykonaniem. Opis techniczny zawierający charakterystykę drogi został zawarty w rozdziale III projektu – "Opis stanu istniejącego" gdzie wskazano min.: "Większość z nich jest drogami jednokierunkowymi, o wąskim przekroju ulicznym z brakiem wyznaczonego pierwszeństwa przejazdu oraz wprowadzonym kontraruchem rowerowym. Ulice wewnątrz kwartału Dietla, Krakowska, Starowiślna, Podgórska nie są elementami podstawowego układu drogowego miasta Krakowa i przenoszą głównie ruch lokalny i docelowy. Wewnątrz kwartału ulic funkcjonuje strefa ograniczonej prędkości do 30 km/h. Dominującym sposobem poruszania się jest ruch pieszy o dużym natężeniu. Ruch pojazdów jest umiarkowany (wartości pomierzonych natężeń ruchu dołączono do opracowania). Z uwagi na wprowadzoną w analizowanym obszarze strefę zamieszkania nie wytyczono tam przejść dla pieszych. Wyznaczone stanowiska postojowe to najczęściej pasy postojowe na jezdni lub połową samochodu na chodniku. Dostęp do komunikacji publicznej zapewniają ulice Krakowska, Dietla i Starowiślna (komunikacja tramwajowa)". Elementy opisu technicznego zawierającego charakterystykę dróg i ruchu objętych projektem zawarte zostały również w rozdziale II. projektu - "Cel opracowania" . Omawiany projekt organizacji ruchu zawiera również w rozdziale IV. Opis projektowanych zmian oraz szczegółowe uzasadnienie dla ich wprowadzenia ze szczególnym wskazaniem na bezpieczeństwo uczestników ruchu, ochronę zabytkowej zabudowy objętej strefą UNESCO oraz ochronę środowiska.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 3) (prawidłowo skonstruowany zarzut powinien dotyczyć § 3 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia poprzez opracowanie projektu organizacji ruchu bez dokonania jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz brak ich wykazania w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu.

Zawarta w projekcie "Analiza organizacji ruchu w obszarze zabytkowej dzielnicy Kazimierz" zawiera wyniki pomiarów natężenia ruchu, w tym ruchu pieszych przeprowadzone w kwietniu 2018 r. oraz porównanie danych z analogicznym okresem roku 2017 r. Wynik obrazują pomiary natężenia ruchu dokonane : przed i po wprowadzeniu strefy ograniczonego ruchu na ul. Bożego Ciała, przed i po wprowadzeniu strefy ograniczonego ruchu na Placu Nowym oraz przed i po wprowadzeniu strefy ograniczonego ruchu na ul. Szerokiej.

Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu o stronniczym i nierzetelnym przeprowadzeniu pomiarów przed i po wprowadzeniu Strefy Ograniczonego Ruchu. Badania natężenia ruchu wykonywane na potrzeby analizy sytuacji w kwartale "Kazimierz" prowadzone były w porach, w których obowiązywały ograniczenia w ruchu na danym obszarze. W kwestii przeprowadzania badań w różnych miesiącach i dniach, przy wyborze okresu przeprowadzenia badań porównawczych organ kierował się przede wszystkim odtworzeniem podobnych warunków ruchu, przy czym warunki pogodowe były bardzo zbliżone.

Zgodnie z danymi uzyskanymi z Tablic informacji drogowych, które zintegrowane są ze stacjami pogodowymi, temperatury powietrza, jakie wynosiły w dniu realizacji badań tj. 20 kwietnia 2017 r. i 27 marca 2018 r (wyniki pomiarów natężenia ruchu w tych dniach zebrane w tabeli str. 26 akt) oraz 19 kwietnia 2017 r. i 29 marca 2018 r. (wyniki pomiarów natężenia ruchu w tych dniach zebrane w tabeli str. 25 akt) były na podobnym poziomie, a w pierwszym przypadku warunki pogodowe były niemalże identyczne. Pomiary natężenia ruchu prowadzone na ul. Bożego Ciała w dniu 27.03.2018 r. były prowadzone przy temperaturze 4°C o godzinie 8:00 i 7°C o godzinie 17:00 (wykres temperatury zaznaczony na niebiesko: Temp. 2 m - temperatura na poziomie 2 metrów powyżej gruntu), natomiast badania prowadzone w dniu 20.04.2017 r. na ul. Bożego Ciała były przy temperaturze 4°C o godzinie 8:00 i 10°C o godzinie 17:00. Badania natężenia ruchu prowadzone na Placu Nowym w dniu 29.03.2018 r. były prowadzone przy temperaturze 2°C o godzinie 8:00 i 12°C o godzinie 17:00 (wykres temperatury zaznaczony na niebiesko: Temp. 2 m (temperatura na poziomie 2 metrów powyżej gruntu), natomiast badania prowadzone w dniu 20.04.2017 r. na ul. Bożego Ciała były przy temperaturze 4°C o godzinie 8:00 i 5°C o godzinie 17:00.

Co do zarzutu braku przeprowadzenia jakichkolwiek analiz skutków wprowadzenia organizacji ruchu dla klientów przedsiębiorców prowadzących działalność w strefie ograniczonego ruchu Sąd stwierdza, że głównym celem projektowanych zmian, a tym samym przedmiotem analiz, było bezpieczeństwo użytkowników ruchu i w tym zakresie organ dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków.

Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia § 5 ust 1 pkt 2) lit. b) powoływanego wyżej rozporządzenia poprzez brak wskazania w projekcie organizacji ruchu planu sytuacyjnego zawierającego parametry geometrii drogi. Jak wskazuje analiza akt administracyjnych sprawy projekt organizacji ruchu przedstawia plan sytuacyjny w skali 1:500 zawierający parametry geometrii drogi (k. 3-20 akt adm.).

Nie znajduje w ocenie Sądu potwierdzenia zarzut naruszenia przepisu § 8 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia poprzez niezgodność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej, w szczególności zasadą zrównoważonego rozwoju oraz potrzebami społeczności lokalnej. Wprowadzone zmiany wpisują się w kierunki, cele i założenia Uchwały nr XLVI 1/848/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia Polityki Transportowej dla Miasta Krakowa na lata 2016 – 2025. Zasadniczym celem wynikającym z tego aktu jest podejmowanie działań mających na celu spowodowanie spadku udziału samochodów osobowych w odbywanych przez użytkowników podróżach poprzez tworzenie odpowiedniej infrastruktury, zwiększającej liczbę podróży pieszych i rowerowych, a tym samym wszelkie działania organów miejskich mogące się przyczyniać do zmiany proporcji w podziale zadań przewozowych. Tym samym omawiana organizacja ruchu w pełni wpisuje się w te założenia. Nie może być w tej kwestii decydujący argument skarżących dotyczący trwającego remontu ul. Krakowskiej przy jednoczesnej informacji zawartej w projekcie o dostępie do komunikacji publicznej m.in. na ulicy Krakowskiej. Oczywistym jest, że projekt odnosi się do stanu docelowego organizacji ruchu. Natomiast obecna sytuacja, gdy ulica Krakowska jest zamknięta dla komunikacji tramwajowej, jest rozwiązaniem czasowym wynikającym z zakresu prowadzonych prac remontowych, po zakończeniu których przejazd komunikacji miejskiej zostanie przywrócony, co będzie zgodne z zawartym opisem w przedmiotowym projekcie.

Sąd uznał za w pełni uzasadnioną i racjonalną argumentację organu, że "Ograniczenie ruchu pojazdów na przedmiotowym obszarze ma charakter działania prewencyjnego w obliczu bezpieczeństwa pieszych, których ruch odbywa się ulicami kwartału Kazimierz, szczególnie na odcinkach, które wyposażone są ze względu na historyczny charakter zabudowy w chodniki w substandardowej szerokości. Jak wskazano w "Analizie organizacji ruchu w obszarze zabytkowej dzielnicy Kazimierz" "Znaczna ilość obiektów hotelowych, gastronomicznych i innych usług wygenerowała zwiększony ruch pieszych, który, jak wynikało z przeprowadzanych obserwacji w terenie, w wielu przypadkach (np. Plac Nowy, Meiselsa, Estery czy Józefa) nie był w stanie pomieścić się na wąskich chodnikach, stąd piesi zaczęli korzystać z jezdni. Ruch pieszy na dodatek cechuje wiele przemieszczeń poprzecznych do ulicy".".

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a) powoływanego wyżej rozporządzenia. Przepis art. 10 ust. 12 ustawy prawo o ruchu drogowym to przepis kompetencyjny, upoważniający ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Również przywołany przez skarżących § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia nie mógł zostać naruszony przez organ z uwagi na to, iż przepis ten zawiera definicję organizacji ruchu. Zaskarżone zarządzenie dotyczy organizacji ruchu spełniającej ustawową definicję organizacji ruchu.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP uzasadnianego nadużyciem władztwa i ograniczeniem możliwości prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej na skutek wprowadzonych zmian.

Należy mieć na uwadze, iż zaskarżona organizacja ruchu dozwala przedsiębiorcom na dojazd do ich lokali w przeciągu 9 godzin na dobę w godzinach od 6 - 12 i od 17 - 20 na czas wykonywania czynności ładunkowych i obsługi technicznej, a zatem dojazd do miejsc prowadzenia działalności gospodarczej jest przedsiębiorcom w niezbędnym zakresie zapewniony. Omawiana organizacja ruchu wprowadza jednolite zasady dla podmiotów charakteryzujących się takimi samymi cechami, to jest dla przedsiębiorców, dla właścicieli nieruchomości, mieszkańców strefy ograniczonego ruchu, czy też posiadających prawa z tytułu wykupionego abonamentu postojowego. Podnoszone przez skarżących utrudnienia nie stanowią o pozbawieniu czy ograniczeniu możliwości prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie istnieje żaden przepis prawa powszechnego, który przewidywałby prawo podmiotowe do zapewnienia możliwości parkowania lub postoju na drodze publicznej. Nie istnieje również żaden przepis prawa powszechnego, który gwarantowałby przedsiębiorcy dojazd pojazdem silnikowym do lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą.

Sąd nie podziela argumentów skarżących o wpływie ograniczenia ruchu pojazdów na obniżenie dochodów przedsiębiorców. Specyficzny charakter obszaru, na którym ma obowiązywać omawiana organizacja ruchu, jako miejsca o wysokich walorach kulturowych i turystycznych sprawia, że ruch pieszych jest tam przeważający. Klienci w znacznej mierze są do tego przyzwyczajeni, a już na pewno powinni się z tym liczyć. Ponadto ograniczenia w ruchu na tym obszarze obowiązują od lat i stały się już swego rodzaju oczywistością dla wszystkich użytkowników ruchu na terenie Kazimierza. Sąd wziął tutaj pod uwagę turystyczny charakter terenu Kazimierza, porównywalny pod kątem atrakcyjności do takich miejsc jak Rynek Główny w Krakowie. Na tego typu obszarach z uwagi na duży przepływ ludności pieszo (głównie turystów) z powodzeniem funkcjonuje działalność gospodarcza przy jednoczesnym znacznym ograniczeniu ruchu pojazdów.

Sąd nie stwierdził również, aby omawiana organizacja ruchu w sposób bezprawny godziła w sytuację właścicieli nieruchomości położonych na terenie Kazimierza, czy też podmiotów mających wykupiony abonament parkingowy. Podmioty, które są uprawnione do korzystania z zastrzeżonych stanowisk postojowych pozyskanych zgodnie z Uchwałą NR XXI 1/456/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat, mają do nich dostęp, podobnie jak właściciele nieruchomości znajdujących się w strefie ograniczonego ruchu. Podmioty te korzystają z wyłączenia określonego na tabliczce umieszczonej pod znakiem B-1 z napisem "Nie dotyczy" wraz z wyrażeniem określającym pojazd: "Nie dotyczy pojazdów: (...) dojeżdżających na teren posesji lub garażu".

Odnosząc się natomiast do wyrażonej w art. 1 ustawy o drogach publicznych przesłanki "ważnego interesu publicznego" należy podkreślić, że definiowany on jest przez wartości chroniące zasadę demokratycznego państwa prawnego, które służą ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia publicznego albo wolności i praw innych osób, które pozostają wyżej w wewnętrznej hierarchii wartości konstytucyjnych niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym cenniejsza jest wartość uzasadniająca ograniczenia owej wolności (vide: wyrok TK z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt SK 20/12). W ocenie Sądu, wobec kolizji interesu skarżących z interesem publicznym wynikającym z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zasadnym było przyznanie prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu pieszych.

Co do zarzutu naruszenia § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 powoływanego wyżej Rozporządzenia Sąd nie stwierdził przekroczenia przez zarządzającego ruchem granic swobody regulacyjnej w zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznych. Oczywistym jest dla Sądu, że maksymalne ograniczenie ruchu pojazdów na terenie tak charakterystycznym jak Kazimierz stanowi poprawę bezpieczeństwa ruchu, a także odpowiada pozostałym ww. potrzebom. Konieczność taka została w dostateczny sposób wykazana i uzasadniona w projekcie stałej organizacji ruchu w oparciu o przeprowadzone badania i konsultacje. Odbywały się one na przestrzeni ostatnich lat równolegle ze zmianami wprowadzanymi w zakresie organizacji ruchu na Kazimierzu. W kolejnych rozwiązaniach brano pod uwagę bieżące stanowisko mieszkańców i przedsiębiorców z tego obszaru i na tej podstawie weryfikowano zasadność dotychczasowych rozwiązań.

Z "Analizy organizacji ruchu w obszarze zabytkowej dzielnicy Kazimierz" wynika, że od 2016 r. podjęta została przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dyskusja publiczna odnośnie konieczności zmian w organizacji ruchu, które nadałyby priorytet pieszym i zwiększały ich bezpieczeństwo. W kwietniu 2018 r. przeprowadzono w trzech lokalizacjach pomiary natężenia ruchu, w tym ruchu pieszych, które porównano z analogicznych okresem roku 2017 (gdy strefa ograniczonego ruchu nie obowiązywała).

Szczegółowe analizy dotyczące poprawy komfortu mieszkańców, zmniejszenia emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza wykonane zostały w ramach opracowania projektu stałej organizacji ruchu dla "Stref ograniczonego ruchu" w strefie płatnego parkowania. Organ zarządzający ruchem uwzględnił te analizy również podczas rozpatrywania projektu stałej organizacji ruchu znak: IR-02.7221.600.2019. Wynika z niej bowiem wprost, iż celem nowej organizacji ruchu jest przywrócenie poprzednich rozwiązań, to jest Strefy Ograniczonego Ruchu, jednak z uwzględnieniem wniosków mieszkańców oraz przedsiębiorców pojawiających się w trakcie konsultacji i spotkań społecznych, które odbyły się m.in. w dniu 27 lutego 2017 r. Najważniejszym postulatem mieszkańców było włączenie do strefy niektórych ulic pierwotnie będących poza strefą (np. ul. Miodowa, ul. Brzozowa, ul. Bocheńska). Dodatkowo głosy mieszkańców i przedsiębiorców w sprawie organizacji ruchu na Kazimierzu zbierane były również podczas konsultacji społecznych organizowanych w związku z planowanym wprowadzeniem strefy czystego transportu oraz śródmiejskiej strefy parkowania.

Ponadto "Analiza organizacji ruchu w obszarze zabytkowej dzielnicy Kazimierz" wskazuje znaczny wzrost ruchu pieszych w tym obszarze. Jak wynikało z przeprowadzonych obserwacji w terenie, w wielu przypadkach (np. Plac Nowy, Meiselsa, Estery czy Józefa) nie był w stanie pomieścić się na wąskich chodnikach, stąd piesi zaczęli korzystać z jezdni. To z kolei doprowadziło organ do słusznego przekonania, iż na tym obszarze wyższy jest stopień zagrożenia ruchem pojazdów dla szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego.

Powyższe wnioski zostały oparte na analizie badania natężenia ruchu pieszych i pojazdów zrealizowanych w roku 2017, czyli przed wprowadzeniem strefy ograniczonego ruchu oraz po jej wprowadzeniu w 2018 r. Przeprowadzone analizy ruchu dały jednoznaczne wyniki w postaci zwiększenia ruchu pieszych: na ulicy Szerokiej ruch pieszych w godzinach porannych zwiększył się trzykrotnie, a w godzinach popołudniowych zwiększył się sześciokrotnie. Na Placu Nowym ruch pieszych zwiększył się w godzinach porannych dwu i pół krotnie, zaś w godzinach popołudniowych dwukrotnie. Na ulicy Bożego Ciała ruch pieszych zwiększył się o 13%, a w godzinach popołudniowych o 52%. Niezbędne było zatem podjęcie stanowczych działań mających na celu ochronę szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego. Dodatkowo w dniu 4 lipca 2019 r. przeprowadzone zostały standardowe badania, które wskazały, że na ul. Miodowej w przedziale czasowym pomiędzy godziną 15:00 a godziną 16:00 odnotowano zaledwie 145 samochodów osobowych i aż 745 pieszych.

Sąd nie miał wątpliwości co do celowości wprowadzonych zmian. W "opisie technicznym" ww. projektu, w podrozdziale "Cel opracowania" organ zarządzający ruchem wskazał na trzy zasadnicze kwestie: poprawy bezpieczeństwa ruchu, zmniejszenie emisji hałasu oraz zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza. Wzięto również pod uwagę zabytkowy charakter obszaru Kazimierza oraz fakt, że zmniejszenie natężenia ruchu obniży poziom niekorzystnych drgań, jakie powstają w konsekwencji przemieszczania się pojazdów.

Za nietrafny należało uznać też zarzut naruszenia art. 7 oraz 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest podgląd, iż do procedury zatwierdzenia organizacji ruchu przewidzianej w Rozporządzeniu w sprawie zarządzania ruchem, nie stosuje się przepisów K.p.a. Takie stanowisko zajął min. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1053/18, twierdząc, że: "Na gruncie procedury zmiany organizacji ruchu przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie zarządzania ruchem, niestosuje się przepisów K.p.a., albowiem zagadnienia związane ze zmianą organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Dlatego też wobec braku jakiegokolwiek postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a. skarżąca nie może skutecznie powoływać się na zasady ogólne zawarte w tych przepisach. Procedura postępowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu (w tym zmiany dotychczasowej organizacji) została wyczerpująco uregulowana przepisach rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem (...)".

Zaznaczenia wymaga, że organizacja ruchu wprowadzona na podstawie projektu organizacji ruchu zatwierdzonego zaskarżonym zarządzeniem stanowi co do zasady powrót do poprzednio obowiązującej organizacji ruchu z 2017 r., na podstawie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu znak: TZ.6110.2.389.2017. Co istotne legalność wprowadzenia w 2017 r. strefy ograniczonego ruchu została pozytywnie zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt: III SA/Kr 927/18 stwierdził, że: "zmiany w organizacji ruchu determinowane były dążeniem, między innymi, do ochrony: środowiska, zarówno naturalnego, jak i społecznego; bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia i dziedzictwa narodowego. Należy zauważyć, że są wartości i zasady Konstytucji RP. Zastosowane regulacje bezpośrednio służą do osiągnięcia niniejszych celów, a także pozostają formą relatywnie najmniej intensywną pod względem władczego oddziaływania na prawa i wolności jednostki. Nawet w przypadku uznania, iż zapisy Projektu stałej organizacji ruchu - Aneks nr 2 do "Strefy ograniczonego ruchu" nr TZ.6110.2.127.2017 prowadzą do nierównego traktowania podmiotów podobnych, to niniejsze zróżnicowanie jest uzasadnione celami, jakie mają być przy pomocy tego działania osiągnięte. Tym samym, nawet w przypadku wyłączenia podmiotowego na danym obszarze, nie dochodzi do naruszenia zasady powszechności dostępu do dróg publicznych. Kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostały naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania oraz kryterium pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy naruszeniami uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych."

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej organizacji ruchu. Z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.