Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi M. L. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje uprawnienie skarżącego do złożenia mu propozycji służby.

W dniu 23 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga M. L.(dalej zwanego skarżącym) dotycząca złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez organ, którego działanie zaskarżono, wraz z aktami osobowymi skarżącego i odpowiedzią na skargę.

Jak wynika z przekazanych przez organ wraz ze skargą akt osobowych, skarżący na podstawie aktu mianowania (k. 1), z dniem 25 stycznia 2006 r. został przyjęty do służby przygotowawczej w Izbie Celnej, Urząd Celny, na stanowisko młodszego kontrolera celnego i nadano mu stopień służbowy aplikanta celnego. Kolejnym aktem mianowania (k. 30), z dniem 5 sierpnia 2008 r. skarżący został mianowany do służby stałej w Izbie Celnej, Urząd Celny, na stanowisko młodszego kontrolera celnego i nadano mu stopień służbowy aplikanta celnego. Z dniem 21 września 2008 r. nadano skarżącemu stopień służbowy młodszego rewidenta celnego (aneks do aktu mianowania – k. 33), a z dniem 30 listopada 2009 r. skarżący został mianowany na stopień rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej (k. 48). Natomiast, na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej (k. 47), z dniem 1 grudnia 2009 r. skarżący został przeniesiony do pełnienia dalszej służby w Wydziale Akcyzy w Izbie Celnej. Z dniem 21 września 2010 r. skarżący został mianowany na stopień służbowy starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej (k. 58), a od 1 stycznia 2011 r. skarżący pełnił służbę na stanowisku – Ekspert Służby Celnej, zaliczonym do kategorii stanowisk eksperckich (k. 61-62). Z dniem 21 września 2014 r. skarżący otrzymał mianowanie na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej (k. 94).

Skarżący posiada wykształcenie wyższe, które uzyskał na kierunku Administracja. W okresie pełnienia służby skarżący odbył liczne szkolenia podnoszące jego kwalifikacje zawodowe. W okresie tym skarżący był także wielokrotnie wyróżniany w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącego nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwał także pozytywne oceny okresowe.

Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. (k. 125) Dyrektor Izby Celnej poinformował skarżącego, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w tej Izbie.

Natomiast w piśmie z dnia 26 maja 2017 r., które skarżący otrzymał w dniu 29 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej zwany organem), powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.); dalej jako "P.w.u.KAS", złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, a w tym:

1) rodzaj umowy o pracę – na czas nieokreślony;

2) stanowisko służbowe – starszy ekspert skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej;

3) miejsce wykonywania pracy: O.

4) komórka organizacyjna: Referat Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Izbie Administracji Skarbowej w O.

W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1 etat. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r.

W dniu 31 maja 2017 r. skarżący złożył osobiście w organie pismo (opatrzone datą 30 maja 2017 r.) zawierające wezwanie tego organu do złożenia mu propozycji służby podnosząc, że otrzymana przez niego propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Skarżący ocenił bowiem, że użyty w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów – pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby (i która zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy jest decyzją administracyjną).

W dniu 7 czerwca 2017 r. skarżący złożył natomiast oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej. Zastrzegł jednak, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych aby pozostać przy prawnie należnym mu statusie funkcjonariusza (względnie status ten odzyskać).

W piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź organu na wezwanie skarżącego z dnia 30 maja 2017 r., organ wskazał, że w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Jednocześnie organ zauważył, że propozycja pracy dla funkcjonariusza, składana na podstawie przepisów P.w.u.KAS, nie ma charakteru decyzji. Skonstatował, że przedłożona skarżącemu propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach prawa, wobec czego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącego.

W dniu 13 czerwca 2017 r. skarżący, powołując art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, w którym powtórzył argumenty podniesione uprzednio w piśmie z dnia 30 maja 2017 r. i zażądał przedstawienia mu propozycji służby.

Odpowiadając na to wezwanie organ (w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r.) poinformował skarżącego, że nie doszło do naruszenia prawa polegającego na braku przedstawienia mu propozycji pełnienia służby. Powtórzył przy tym wywody na temat prawidłowej wykładni przepisu art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS przedstawione uprzednio w piśmie organu z dnia 9 czerwca 2017 r. Ponadto wyjaśnił, że propozycję pełnienia służby mundurowej w KAS mogły otrzymać tylko te osoby, które będą realizować zadania przewidziane ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 dalej jako "ustawa o KAS", dla Służby Celno-Skarbowej będącej formacją umundurowaną. Skonstatował, że w tej sytuacji, przedłożona skarżącemu propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach prawa. Pismo organu zawierające odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 4 lipca 2017 r.

W dniu 20 lipca 2017 r. (data nadania przesyłki pocztowej) skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem organu opisaną na wstępie skargę, w której zakwestionował złożoną mu w dniu 29 maja 2017 r. przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Podał, że propozycja pracy, określająca warunki zatrudnienia, sformułowana została przez organ w piśmie z dnia 26 maja 2017 r., nr "[...]". Jako podstawę wniesienia skargi wskazał zaś art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zastrzegając jednak, że gdyby sąd nie podzielił jego poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja o zwolnieniu ze służby, to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu.

Organowi skarżący zarzucił natomiast nieważność i bezprawność w działaniu podnosząc brak podstaw do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów P.w.u.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej pomimo braku zajścia ustawowych, wskazanych tam przesłanek. Zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Na wypadek zaś, gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżący podniósł, że nie było to właściwe w stosunku do jego osoby, gdyż właściwe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS powinno prowadzić do przedłożenia skarżącemu propozycji służby.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, a końcowo także o stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia propozycji pracy.

W uzasadnieniu skargi skarżący ocenił, że ustawodawca ani w P.w.u.KAS ani w ustawie o KAS w istocie (wbrew swoim chęciom czy intencjom) nie zapisał w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. Przyjął bowiem, że użyte w art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS zwroty "odpowiednio" i "albo" wyznaczają zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Wywiódł, że skoro takimi samymi zwrotami posłużono się w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, to należy go jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy, rodzaju zatrudnienia (umowy o pracę, czy mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Dodał, że za konstatacją taką przemawia brzmienie art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS. Ponadto skarżący podniósł, że sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby jest niezgodnym z Konstytucja nierównym traktowaniem, jest zachowaniem o charakterze dyskryminacji. Wskazał, że nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że sam proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, to nadal aktualny pozostaje zarzut jego niekonstytucyjności. Stwierdził, że niekonstytucyjność ta wyraża się w tym, że ustawodawca zapisał w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki "ucywilnienia" (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, że organy stosujące prawo dodatkowo stosowały, jako podstawę swych działań, kryteria pozaustawowe wprowadzone na mocy "zwykłego" pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., w którym opisano dokładnie, w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych należy przeprowadzić proces "ucywilnienia". Uznał, że jest to rażące naruszenie prawa, a ponadto "ucywilnienie" w przedmiotowej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, nawet przy przyjęciu przez Sąd, że możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to takie działanie organu nie było właściwe w stosunku do jego osoby. Skarżący ocenił bowiem, że przy prawidłowym zastosowaniu przesłanek z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS i uwzględnieniu przebiegu jego służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz kwalifikacji, organ winien przedstawić skarżącemu propozycję służby. Opisał przy tym przebieg swojej pracy zawodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu tej odpowiedzi organ wywiódł, że mając wynikające z P.w.u.KAS wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w ramach korpusu służby cywilnej. Podał, że skarżący w dniu 7 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji, wobec czego nowe warunki zatrudnienia zaczęły obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Wyjaśnił, że zakres zadań powierzonych skarżącemu w zakresie podatku akcyzowego i podatku od gier w Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Izbie Administracji Skarbowej nie wchodzi w skład katalogu zadań, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o KAS, realizowanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Dodał, że wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Przyjął, że w świetle P.w.u.KAS, przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jak zwolnienie ze służby.

Zdaniem organu, propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie P.w.u.KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Organ ocenił, że konstrukcja oparta na złożeniu propozycji i jej przyjęciu przez pracownika/ funkcjonariusza stanowi rodzaj ukształtowania stosunku pracy za porozumieniem stron. Wskazał, że także w niniejszej sprawie skarżący otrzymał propozycję i w ustawowym terminie ja przyjął, kontynuując świadczenie pracy na zaproponowanych warunkach. Stwierdził, że okoliczność ta przemawia za zasadnością wniosku o odrzucenie skargi. Dodał, że podstawy do rozpoznania skargi złożonej w niniejszej sprawie nie może stanowić także art. 3 § 3 p.p.s.a, gdyż w aktualnym stanie prawnym brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w zakresie propozycji pełnienia służby/ zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałaby kontroli sądów administracyjnych. Ocenił, że podstawą taką nie może być art. 276 ustawy o KAS, gdyż zakres regulacji tego przepisu nie odnosi się do sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący.

Organ nie podzielił także poglądu skarżącego co do konieczności otrzymania przez niego propozycji pełnienia służby. Przyjął bowiem, że brzmienie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS (w zestawieniu z regulacją zadań zastrzeżoną dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS) wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo co do rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Ocenił, że zastosowanie wyrazu "albo" w tym przepisie, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest jedynie konsekwencją tego, że ta sama osoba nie może być jednocześnie pracownikiem i funkcjonariuszem, zaś użyty w tym przepisie wyraz "odpowiednio" porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Uznał, że odmienne jest znaczenie wyrazu "odpowiednio" użytego w art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, gdyż przepis ten dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników / funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy / służby. Stwierdził, że z brzmienia tego przepisu nie można wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika / funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o KAS, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Dodał, że w art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS nie zawarto już wyrazu "odpowiednio" i przepis ten wyraźnie wskazuje, że funkcjonariusz mógł otrzymać zarówno propozycję pracy, jak i służby, zaś złożenie odpowiedniego oświadczenia prowadziło do dalszego zatrudnienia albo wygaśnięcia tego stosunku

Końcowo organ wskazał, że do czasu, gdy kwestionowane przez skarżącego przepisy korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności. Skonstatował, że przedkładając skarżącemu propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej działał w oparciu o przepisy prawa, tj. P.w.u.KAS oraz ustawę o KAS. Dodał, że zmiany organizacyjne, które nastąpiły, wymusiły zracjonalizowanie zatrudnienia poprzez dobór kadr w sposób odpowiadający potrzebom nowej organizacji, a rozważając kwestię przedstawienia propozycji pracy lub pełnienia służby organ miał obowiązek wziąć pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągniecie takich efektów, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia.

Postanowieniem z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił Związek Zawodowy Celnicy LP do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek ten przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 4 września 2017 r. zawierającym jednocześnie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Związek poparł skargę wniesioną w niniejszej sprawie wnosząc o jej uwzględnienie w całości lub (ewentualnie) w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie przez Sąd, że powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną.

W piśmie procesowym z dnia 10 października 2017 r. skarżący wskazał natomiast kolejne argumenty świadczące o właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania niniejszej sprawy.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 19 października 2017 r. skarżący i jego pełnomocnik podtrzymali skargę i argumentację w niej zawartą. Ponadto skarżący podał, że jest mu wiadome, że w obecnej służbie celno-skarbowej pozostają osoby z dużo mniejszym doświadczeniem zawodowym aniżeli jego zdobyte podczas wieloletniej służby. Natomiast pełnomocnik organu podał, że nie kwestionuje, iż skarżący wykonywał swoje obowiązki w służbie bardzo dobrze. Pełnomocnik organu wyjaśnił także, że w obecnej strukturze Izby umiejętności i kompetencje skarżącego są niezbędne, ale jego przydatność jest największa w komórce orzeczniczej, w której pracował dotychczas, a która to obecnie nie znajduje się w pionie mundurowym. Przedstawiciel uczestnika postępowania podniósł zaś, że złożona skarżącemu propozycja nie może być uznana za zgodną z prawem, gdyż organ w propozycji tej nie podał żadnego uzasadnienia przemawiającego za pozbawieniem funkcjonariusza dotychczasowego statusu. Zakwestionował także twierdzenie pełnomocnika organu, że w stosunku do skarżącego wzięto pod uwagę jego kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, podnosząc, że to na mocy polecenia Szefa KAS funkcjonariusze tego pionu zostali przeniesieni do komórki cywilnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, a w tym przede wszystkim oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie do tutejszego Sądu dotyczy złożonej skarżącemu (będącemu uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej) przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja, określająca warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, sformułowana została przez organ w piśmie z dnia 26 maja 2017 r., nr "[...]". Jak wynika z tego pisma, propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, w świetle którego, "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Tutejszemu Sądowi znany jest bowiem z urzędu pogląd, prezentowany w niektórych postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych, o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach (tak m.in. w postanowieniu WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 765/17 oraz w postanowieniu WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 819/17 – orzeczenia dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Znany tutejszemu Sądowi jest także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), który wydany został na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje inne stanowisko niż zaprezentowane w powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych.

W ocenie bowiem tutejszego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, złożenie skarżącemu pisemnej propozycji, określającej warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, poprzedziła czynność organu z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369); dalej jako p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazywany był także przez skarżącego jako podstawa wniesienia skargi w niniejszej sprawie, choć skarżący nie dokonał ostatecznie kwalifikacji, czy zaskarżone działanie organu miało formę aktu, czy czynności, o których mowa w tym przepisie.

Sąd przyjął jednak, że złożenie skarżącemu przez organ pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia (a więc wydanie aktu) było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącego. Wymaga bowiem podkreślenia, że na mocy art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Wskazany przepis, jak słusznie wywodził organ w odpowiedzi na skargę, dotyczył jedynie przyporządkowania pracowników / funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy / służby. Trafne jest także stanowisko organu, że przepis ten docelowo nie nadawał danej osobie statusu pracownika / funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o KAS, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Cele te możliwe były bowiem do osiągnięcia jedynie przez wyposażenie właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia zarówno o tym, które z tych osób pozostawić w nowej strukturze KAS, jak i o tym, czy złożyć im propozycję określającą warunki zatrudnienia, czy warunki pełnienia służby. Należy bowiem zauważyć, że z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Pomimo wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.u.KAS nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów P.w.u.KAS nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Należy bowiem zauważyć, że taką formę (decyzji) ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 P.w.u.KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie może przy tym budzić wątpliwości, że czynność ta dotyczy uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wymaga bowiem podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącego, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu, a które w dalszej kolejności będą stanowiły wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia także pozostałe warunki formalne skutecznego jej złożenia. Należy przy tym zauważyć, że z mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do zaskarżenia tej czynności stosuje się przepisy art. 52 § 2 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tą czynność należało zatem poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się zaś w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Należy ocenić, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dochował wymogów stawianych w cytowanych powyżej przepisach. Wniesienie skargi zostało bowiem poprzedzone przez skarżącego w dniu 13 czerwca 2017 r. wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym uznać należało, że wezwanie to wystosowane zostało z zachowaniem 14-dniowego, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Dopiero w piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r. organ przedstawił przecież motywy podjęcia tej czynności. Natomiast skarga została wniesiona przez skarżącego w dniu 20 lipca 2017 r. (data nadania przesyłki pocztowej) z zachowaniem 30-dniowego terminu od doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w dniu 4 lipca 2017 r.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje jednak nie tylko legalność zaskarżonego działania organu ale także legalność prawa, na podstawie którego działanie to zostało podjęte. Błędy legislacyjne nie mogą bowiem wpływać na ograniczenia praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności tych, których źródłem jest Konstytucja RP. W sytuacji zatem powzięcia przez sąd administracyjny wątpliwości co do legalności prawa, na podstawie którego zostało podjęte zaskarżone działanie, sąd ten musi najpierw uporać się z problemem ustalenia legalności prawa, a dopiero później (po wyjaśnieniu tej pierwszej wątpliwości) z zagadnieniem legalności kontrolowanego działania (por. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona Góra 2003, s. 41-42). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w tej sprawie powziął bowiem wątpliwość co do legalności prawa w oparciu, o które organ podjął zaskarżoną czynność. Wymaga bowiem podkreślenia, że wykładnia gramatyczna art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, powołanego przez organ jako podstawa prawna złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w KAS, nie jest wystarczająca do prawidłowego odkodowania znaczenia norm prawnych zawartych w tym przepisie. Jak już bowiem wskazano, złożenie tej propozycji było jedynie skutkiem podjętej uprzednio przez organ czynności, która w sposób władczy i jednostronny kształtowała sytuację prawną skarżącego.

Czynność ta przebiegała zaś w dwóch stadiach. W stadium pierwszym organ dokonał bowiem oceny zasadności pozostawienia skarżącego w strukturach KAS. Natomiast w drugim stadium rozstrzygnął o stosunku (pracy, czy służby), jaki zostanie nawiązany ze skarżącym. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że dokonując oceny zasadności pozostawienia danej osoby w strukturze KAS, a więc w stadium pierwszym omawianej czynności, organ uwzględnia zadania KAS uregulowane w art. 2 ustawy o KAS. Pracownicy i funkcjonariusze tworzą bowiem aparat pomocniczy organów KAS, bez którego nie byłaby możliwa realizacja tych zadań. Zdaniem Sądu, tego właśnie stadium omawianej czynności dotyczą kryteria określone w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, to jest: "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest bowiem dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby (zarówno pracownika, jak i funkcjonariusza) do realizacji zadań w KAS.

W analizowanym przepisie nie zawarto natomiast żadnych konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w stadium drugim omawianej czynności, w którym organ rozstrzygnął o nawiązaniu ze skarżącym stosunku pracy a nie stosunku służby. W tym zakresie mamy zatem do czynienia z pominięciem ustawodawczym, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Wszak zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja – będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – może być bezpośrednio stosowana. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie konstytucyjnym. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy. Wówczas sąd nie może sformułować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) na podstawie art. 193 Konstytucji RP, gdyż TK nie ma upoważnienia do kontroli zaniechań ustawodawczych (zob. art. 188 Konstytucji RP regulujący zakres właściwości TK). Z drugiej jednak strony sąd, nie mogąc skierować pytania prawnego do TK, nie powinien być jednocześnie zmuszony do wydania orzeczenia naruszającego standardy konstytucyjne. Teza przeciwna byłaby niezgodna z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także zaprzeczałaby podstawowej roli sądów w demokratycznym państwie prawa, jaką jest ochrona prawa jednostki do sądu, to znaczy prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi rozstrzygnięcia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie za konieczne uznał wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Tylko w taki sposób możliwe było bowiem w niniejszej sprawie wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę.

W wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50) TK podkreślił, że "ustawa powinna [...] określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby". Zdaniem TK selekcja osób pełniących służbę publiczną - również gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu – "może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia" – zob. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30. W wyroku tym TK podkreślił ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Istnienie takich gwarancji, o czym już wspominano, jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy bowiem podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców.

Należy zatem przyjąć, że kryteria zwalniania ze służby, bez względu na formę w jakiej następuje to zwolnienie, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy publicznej. Z takimi kryteriami nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, przy czym organ sformułował w istocie tylko dwa argumenty z powodu których złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia a nie warunki służby.

Jak wynika bowiem z pisma organu z dnia 9 czerwca 2017 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie skarżącego do złożenia mu propozycji służby, u podstaw podjęcia przez organ zaskarżonej czynności legło przekonanie tego organu, że w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Takie podejście niewątpliwie nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie może skutkować przerwaniem stosunku służby.

Cechy arbitralności działania władzy publicznej nie jest pozbawiony także drugi z argumentów sformułowanych przez organ na okoliczność złożenia skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia a nie służby. Argument ten wskazuje bowiem na względy organizacyjne związane z faktem, że komórka orzecznicza, w której skarżący pełnił służbę, obecnie nie znajduje się w pionie mundurowym. Wymaga bowiem podkreślenia, że taka organizacja Izby Administracji Skarbowej nie wynika z aktu rangi ustawy, a jak zostało ujawnione w toku postępowania sądowego z wytycznych Szefa KAS zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. Pismo to, nie będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie może być jednak podstawą do kształtowania sytuacji prawnej skarżącego. Ponadto należy zauważyć, że organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Izby pozostających w pionie mundurowym. Takie działanie organu nie może być uznane za uprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżący posiada wykształcenie wyższe, które uzyskał na kierunku Administracja. W okresie pełnienia służby skarżący odbył liczne szkolenia podnoszące jego kwalifikacje zawodowe. W okresie tym skarżący był także wielokrotnie wyróżniany w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącego nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwał także pozytywne oceny okresowe. Na rozprawie przed tutejszym Sądem pełnomocnik organu podał, że nie kwestionuje, iż skarżący wykonywał swoje obowiązki w służbie bardzo dobrze.

Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało opowiedzieć się za trwałością stosunku służby skarżącego i obok stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., uznać uprawnienie skarżącego do złożenia mu propozycji służby.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 wyroku był zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania uprawnienia, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku strony w tym przedmiocie (art. 210 p.p.s.a.).