Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11 w przedmiocie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 2 , 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej punktem 1, 3) zasądza od Gminy Opole na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Wojewody Opolskiego, który działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), za pośrednictwem Miasta Opola, wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola Nr XXI/309/11 z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała ta podjęta została z naruszeniem art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), bowiem organ przekroczył zakres ustawowego upoważnienia zawartego w powołanym przepisie, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przytaczając treść art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wskazał, że w kwestionowanym § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola organ ten uzależnił wysokość stawki od rodzaju reklamy tj.:

- za reklamę zawierającą informację o bezpłatnych badaniach profilaktycznych, obwieszczenie organu - 0,01 zł dla wszystkich kategorii dróg,

- za reklamę zawierające informację o gminie, powiecie lub województwie- 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg

- za wystawy - 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg

- za reklamy na wiatach przystankowych - 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg

- za inne reklamy z wyjątkiem świetlnych i podświetlanych - od 5,00 zł do 3,5 zł w zależności od kategorii drogi

- za reklamy przekraczające 1 m2 powierzchni umieszczone na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza zawierająca wyłącznie informację o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej - 1,00 zł dla wszystkich kategorii dróg

- za reklamy świetlne i podświetlane- dana stawka zwiększona stukrotnie.

Zdaniem skarżącego, takie rozróżnienie opłat za zajęcie pasa drogi publicznej, dokonanie w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Powołany bowiem przepis umożliwia jedynie uzależnienie wysokości przedmiotowej stawki od rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia, natomiast nie wynika z niego, że organ może je różnicować przy zastosowaniu kryterium podmiotowego (w zależności kto umieszcza reklamę) czy też przedmiotowego, odnoszącego się do jej treści.

W ocenie skarżącego, podjęcie przez Radę Miasta Opola uchwały o takiej treści stanowi istotne naruszenie prawa i stąd też zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w część dotyczącej § 4 ust. 2.

W odpowiedzi na skargę, pismem z 14 marca 2012 r., Miasto Opole, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz Miasta Opola kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ podniósł, że prezentowane przez Wojewodę Opolskiego stanowisko jest błędne, bowiem pojęcie "rodzaj zajęcia" czyli inaczej sposób zajęcia pasa drogowego nie wyklucza możliwości różnicowania wysokości opłat w sposób określony w zaskarżonej uchwale. Jednocześnie zauważył, że w podobny sposób wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego zróżnicowana została w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2011 r., Nr 48, poz. 886). Pełnomocnik organu zwrócił nadto uwagę, że w obowiązującej uchwale nr XXIX/257/04 Rady Miasta Opola z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, zmienionej uchwałą nr XXXIX/401/04 Rady Miasta Opola z 9 grudnia 2004 r. oraz uchwałą nr XXXIII/349/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r. wprowadzono stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym dla reklam zawierających informację o gminie, powiecie lub województwie oraz reklam umieszczonych na wiatach przystankowych komunikacji zbiorowej dla podmiotów, które na podstawie umowy z zarządcą drogi na własny koszt będą utrzymywać dotychczasowe lub budować i utrzymywać nowe wiaty przystankowe. Powołane uchwały zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i obowiązują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 w/w ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.

Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu.

Wojewoda Opolski otrzymał uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, w dniu 5 stycznia 2012 r. (k-5 akt), skargę zaś sporządził w dniu 16 lutego 2012 r. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.; termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., syg. akt II OSK 320/05; ONSAiwsa 2006/1/7; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r., syg. akt OSK 1375/04; OSS/2005/3/70).

Wojewoda Opolski wniósł przedmiotową skargę powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g.), który uprawnia go do jej wniesienia w sytuacji, gdy sam nie stwierdzi nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 powołanej ustawy.

Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa nie określił rodzajów naruszenia prawa, jak to uczynił w art. 156 K.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Rada Miasta Opola w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustaliła wysokość stawek opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 przyjmując, że wynosi on:

- za reklamę zawierającą informację o bezpłatnych badaniach profilaktycznych, obwieszczenie organu - 0,01 zł dla wszystkich kategorii dróg,

- za reklamę zawierające informację o gminie, powiecie lub województwie- 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg

- za wystawy - 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg

- za reklamy na wiatach przystankowych - 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg

- za inne reklamy z wyjątkiem świetlnych i podświetlanych - od 5,00 zł do 3,5 zł w zależności od kategorii drogi

- za reklamy przekraczające 1 m2 powierzchni umieszczone na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza zawierająca wyłącznie informację o prowadzonej przez przedsiębiorcę dziwności gospodarczej - 1,00 zł dla wszystkich kategorii dróg

- za reklamy świetlne i podświetlane- dana stawka zwiększona stukrotnie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, stwierdzić należy, że w jej § 4 ust. 2 Rada Miasta Opola uzależniła wysokość stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego od rodzaju reklamy, jej treści oraz podmiotu, który umieszcza reklamę w pasie drogowym. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) przy ustalaniu stawek, organ winien uwzględnić następujące kryteria:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

W związku z powyższym, słusznie zauważył Wojewoda Opolski, że Rada Miasta Opola uzależniając wysokość opłaty od podmiotu, który ją zamieścił oraz treści prezentowanej przez reklamę, przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Przepis ten zezwala na zróżnicowanie wysokości ustalanych przez organy stanowiące jednostek gminy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wyłącznie ze względu na okoliczności i przesłanki enumeratywnie w nim wskazane. Wyłącza on zatem stosowanie innych czynników kształtujących wysokość stawek tych opłat.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast art. 94 Ustawy Zasadniczej wskazuje, że organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wobec powyższego uznać należy, że gdyby ustawodawca chciał upoważnić organ do zróżnicowania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w zależności od podmiotu, który ją umieszcza i jej treści, zawarłby takie kryterium w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Podobnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 26 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 233/10), w którym Sąd stwierdził, że "wysokość stawki opłaty o której mowa w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, nie można różnicować na przykład ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy, czy też ze względu na treść reklamy, gdyż czynniki te nie są wymienione w art. 40 ust. 9" (por. http.// www.nsa.gov.pl//).

W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w § 4 ust. 2 rażąco narusza art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych poprzez zawarcie w nim kryterium, którego brak w powołanym przepisie. W art. 40 ust. 9 w/w ustawy ustawodawca umożliwił organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego różnicowanie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego ze względu na m. in. rodzaj zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 9 pkt 4 powołanej ustawy), co w przedmiotowej sprawie oznacza umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 4 października 2011 r. (sygn. akt III SA/Wr 361/11) "ustalane stawki mogą więc dotyczyć samego faktu umieszczenia w pasie drogowym reklamy - rozumianej jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonymi w polu widzenia użytkownika drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę (art. 4 ust. 23 ustawy o drogach publicznych) - bez dalszego różnicowania stawek ze względu na treść reklamy".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "rodzaj zajęcia pasa drogowego" nawiązuje do sposobu ingerencji w zakres pasa drogowego i nie wiąże się z treścią reklam, ani też podmiotów, które umieszczają informację.

Sąd nie podziela argumentacji Miasta Opola, które w odpowiedzi na skargę, wskazało, że podobną interpretację cytowanego przepisu przyjmuje Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 18 lipca 2011 r. tj. uznającą, że art. 40 ust. 9 powołanej ustawy daje właściwemu organowi uprawnienie różnicowania wysokości stawki przedmiotowej opłaty również ze względu na podmiot, który zamieszcza reklamę oraz jej treść. Powołane rozporządzenie nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem odnosi się wyłącznie do dróg zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad i stanowi wykonanie przez Ministra Infrastruktury ustawowego upoważnienia z art. 40 ust. 7 ustawy, a Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie jest upoważniony do oceny prawidłowości wykonania delegacji ustawowej przez ministra .

Reasumując, przepis 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie zawiera upoważnienia dla organów gminy do wprowadzania w uchwałach innych niż wymienione przez ustawodawcę w delegacji, kryteriów różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Dokonane przez ustawodawcę wyliczenie kryteriów, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości stawek ma charakter katalogu zamkniętego i stąd też Rada Miasta Opola różnicując wysokość przedmiotowej opłaty o kryteria zamieszczone w § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola Nr XXI/309/11 z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, a to ze względu na prezentowaną treść oraz podmiot zamieszczający reklamę, naruszyła w sposób istotny art. 40 ust. 9 powołanej ustawy. W ustawie o drogach publicznych brak jest podstaw prawnych do różnicowania stawek opłat za reklamy umieszczone w pasie drogowym ze względu na ich treść oraz podmiot, który ją zamieścił.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił że zaskarżona uchwała we wskazanej części nie podlega wykonaniu. Orzeczenie w punkcie 3 uzasadnia art. 200 P.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).