Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 143/12 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie wniosku z dnia 6 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SAB/Wa 143/12) oddalił skargę J. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r. skarżący, powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Wójta Gminy Klembów o udzielenie mu informacji dotyczącej spotkania opłatkowego zorganizowanego w dniu 29 grudnia 2011 r. w Gminnym Ośrodku Kultury w Klembowie. Skarżący zażądał wskazania liczby osób zaproszonych na spotkanie, kryteriów ich doboru, doręczenia mu odpisu listy gości (punkt 1 wniosku), a także doręczenia mu odpisów zamówień wystawionych w związku z organizacją tego spotkania i wskazania czy usługi te zostały wykonane i za jaką kwotę (punkt 2 wniosku).

W piśmie z dnia 19 marca 2012 r. Wójt Gminny Klembów udzielił skarżącemu szczegółowych informacji w kwestii liczby i doboru gości zaproszonych na spotkanie opłatkowe. Wyjaśnił też, że nie sporządzał, a w związku z tym nie dysponuje listą zaproszonych osób. Odnosząc się w tym piśmie do punktu drugiego wniosku Wójt poinformował, że nie może udostępnić "odpisu żądanego dokumentu" i wyjaśnił: "Odpis nie stanowi formy przekazania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest regulowany odrębnymi przepisami. Jednocześnie organ powiadamia, że może udostępnić żądaną informację na wniosek w formie zgodnej z art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na bezczynność organu skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy Klembów do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 6 marca 2012 r. w zakresie wskazanym w punkcie drugim. Domagał się również stwierdzenia, że organ rażąco naruszył prawo, a także wymierzenia mu grzywny. Uzasadniając wniesioną skargę skarżący wyjaśnił, że organ udzielił mu żądanej informacji publicznej, ale wyłącznie w odniesieniu do punktu pierwszego wniosku. Nie poinformował natomiast ani o kosztach spotkania opłatkowego, ani o wykonaniu zamówionej usługi. Nie doręczył także odpisu żądanego dokumentu tj. zamówienia na usługi wystawione w związku z organizacją spotkania. Skarżący zwrócił uwagę, że organ nie kwestionował publicznego charakteru żądanej informacji i deklarował jej udostępnienie w formie przewidzianej w art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wskazał jednak ani proponowanej formy jej udostępnienia, ani terminu czy przyczyn niemożności udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem. Skarżący argumentował, że usługi wykonane na rzecz gminy i informacja na temat ich realizacji oraz poniesionych kosztów stanowią informację publiczną. Wskazują bowiem na wysokość, sposób i tryb wydatkowania środków publicznych. Zdaniem skarżącego, stosownie do przepisów powołanej ustawy, organ obowiązany był do udzielenia mu żądanej informacji ewentualnie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a brak tych czynności uzasadnia wniesioną skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania. Wskazał, że w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. udzielił skarżącemu wyczerpujących informacji w kwestii organizacji spotkania. W odniesieniu do żądania zawartego w punkcie drugim wniosku organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wyjaśnił, że nie może udostępnić odpisu żądanego dokumentu, gdyż odpis nie stanowi formy przekazania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest regulowany odrębnymi przepisami. Organ stwierdził, że prawidłowo poinformował skarżącego o właściwym trybie ubiegania się o dostęp do informacji oraz precyzyjnie skierował skarżącego do konkretnego przepisu ustawy, który jednoznacznie wskazuje na prawidłową formę jej udostępnienia. Zarzucił, że skarżący i jego syn składając liczne wnioski w organie (ponad 700) wykorzystują ustawę o dostępie do informacji publicznej w prywatnej i niezrozumiałej wojnie z organami gminy "paraliżując" ich pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę, w motywach swojego uzasadnienia przyjął, że wprawdzie żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 6 marca 2012 r. informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a Wójt Gminy Klembów jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, to jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, że organ ten pozostaje w bezczynności. Sąd szczegółowo wyjaśnił kwestie prawne związane ze stanem bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedstawił też dokładnie treść odpowiedzi organu skierowanej do skarżącego w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. i uznał, że odpowiedź ta prawidłowo załatwiała wniosek skarżącego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego związanego z niedoręczeniem mu odpisów zamówień na usługi związane z organizacją spotkania w Gminnym Ośrodku Kultury w Klembowie w dniu 29 grudnia 2011 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że również i w tym zakresie nie zaistniał stan bezczynności, a to z tego względu, że organ zaoferował skarżącemu żądaną informację w formie zgodnej z art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że ustawa ta nie wskazuje, by realizacja żądań wnioskodawcy mogła nastąpić poprzez udostępnienie odpisów dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 12 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy udostępnia się tylko kopie dokumentów, ewentualnie wydruk informacji publicznej. Możliwe i dopuszczalne jest także przesłanie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej albo przeniesienie jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku opartej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 151, art. 149 ust. 1 i 141 § 4 tej ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Z treści zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że przywołane przepisy postępowania zostały naruszone na skutek dokonania nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego- art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu co do stanu bezczynności organu w zakresie rozpoznania jego żądania zawartego w punkcie drugim wniosku z dnia 6 marca 2012 r. W ocenie skarżącego Sąd błędnie przyjął, że żądanie "odpisu" dokumentu nie jest tożsame z żądaniem "kopii" tego dokumentu w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym wadliwie też- w odniesieniu do żądania doręczenia odpisu zamówienia- uznał, że skarżący domagał się udostępnienia mu informacji w formie nieprzewidzianej przez ustawę, jak również że organ zaoferował mu ją w formie zgodnej z art. 12 ustawy. Skarżący zarzucił, że organ zawiadamiając go o możliwości udostępnienia mu informacji w formie wskazanej w art. 12 ustawy nie określił w jakiej formie może tej informacji udzielić, a następnie nie umorzył w tym zakresie postępowania, jak wymaga tego art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy. Podkreślił, że wbrew ustaleniom Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku organ nie zrealizował jego wniosku zawartego w punkcie 2 pisma z dnia 6 marca 2012 r. Nie przedstawił mu informacji odnośnie do wykonania usług związanych z organizacją spotkania i poniesionych w związku z tym spotkaniem kosztów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zakresie oddalającym skargę tj. co do punktu pierwszego (w punkcie drugim orzeczono o przyznaniu kosztów pełnomocnikowi z urzędu) i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje dostęp do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy. Od samego prawa do informacji należy natomiast odróżnić kwestie związane z uprawnieniem do dysponowania określonym nośnikiem informacji. Dostęp do informacji, której źródłem jest dokument zasadniczo obejmuje także możliwość zapoznania się z jego treścią i postacią (prawo wglądu do dokumentu), jak również możliwość uzyskania jej w utrwalonej formie (kopia, wydruk, inny powszechnie stosowany nośnik). Art. 12 ust. 2 ustawy stanowi, że podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2 ) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, że powyższy przepis nie umożliwia sporządzenia "odpisu" dokumentu, daje natomiast możliwość wykonania jego "kopii". Sąd nie wyjaśnił jak należy rozumieć oba te pojęcia. Tymczasem w przepisach prawa nie ma legalnych definicji wyrazów "odpis" i "kopia". Słownikowe definicje podają zbliżone ich rozumienie. W przypadku "kopii" chodzi o dokładne powtórzenie, odtworzenie oryginału, zaś pod pojęciem "odpisu" rozumie się "tekst odpisany, kopię oryginału" (por. Mały Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994) W języku potocznym oba pojęcia używane są zamiennie i oznaczają to samo. Zatem żądanie strony doręczenia jej odpisu dokumentu powinno być rozumiane jako żądanie doręczenia jego kopii. Sąd pierwszej instancji różnicując znaczenie obu wskazanych wyrazów pod pojęciem "odpisu" najprawdopodobniej rozumiał tak zwany "uwierzytelniony odpis" lub "odpis poświadczony za zgodność z oryginałem". Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma podstaw do udostępniania takiego odpisu dokumentu, którego moc byłaby równa oryginałowi. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca żąda czy uwierzytelnionego odpisu dokumentu, czy też poświadczonej kopii dokumentu wykonanie wniosku powinno nastąpić poprzez sporządzenie jego kopii (kserokopii), co odpowiada "sposobowi i formie udostępnienia informacji" przewidzianej w art. 12 ust. 2 ustawy (por. wyrok z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie I OSK 974/12, wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie I OSK 752/12 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl)

Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie organ powinien był potraktować żądanie doręczenia odpisu dokumentu jako żądanie doręczenia jego kopii lub wydruku, tak jak umożliwia to art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem należało uznać że forma żądania udostępnienia informacji mieściła się w formach dopuszczonych przez ustawę. Zasadnym okazał się zatem zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia omawianego przepisu.

W konsekwencji, w odniesieniu do wniosku skarżącego doręczenia mu odpisów zamówień złożonych przez Gminę, nie było podstaw do uruchomienia procedury przewidzianej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 14 stanowi:

1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że tryb uregulowany w art. 14 ust. 2 ustawy ma zastosowanie wówczas, gdy środki techniczne jakimi dysonuje organ nie umożliwiają mu zrealizowania żądania wniosku w sposób i w formie w nim określonej, co w niniejszej sprawie, jak wyjaśniono wcześniej, nie miało miejsca.

Odnosząc się z kolei do prawidłowości działań organu w niniejszej sprawie podjętych w trybie w/w przepisu to należy stwierdzić, że nie odpowiadały one zawartym w nim wymogom. Artykuł 14 ust 2 ustawy wprowadza tzw. instytucję powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. W powiadomieniu tym, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien, oprócz poinformowania wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazać również w jaki sposób lub w jakiej formie informacja ta może być udostępniona. Jednocześnie, podmiot ten powinien wyznaczyć 14 – dniowy termin, w którym wnioskodawca może zająć stanowisko co do wskazanego sposobu lub formy udzielenia informacji, z pouczeniem o skutkach w postaci umorzenia postępowania. Dla przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej proceduje zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, wymagane jest zatem: po pierwsze, podanie przyczyn braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, z jednoczesnym wskazaniem sposobu i formy, w jakiej informacja może być udostępniona, a po drugie, wskazanie 14-dniowego terminu, w którym wnioskodawca powinien zająć stanowisko co do wskazanego sposobu udzielenia informacji, z pouczeniem o skutkach w postaci umorzenia postępowania. Jeżeli więc powiadomienie, o którym mowa wyżej, zostanie doręczone wnioskodawcy i od daty jego doręczenia upłynie 14-dniowy termin do złożenia wniosku o udzielenie informacji w sposób lub w formie podanych w tym powiadomieniu, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja taka kończy postępowanie w pierwszej instancji i otwiera drogę do postępowania odwoławczego, a w dalszej kolejności – przed sądami administracyjnymi. Niewskazanie w powiadomieniu sposobu i formy, w jakiej informacja może być udostępniona, jak również niewskazanie terminu i rygoru powoduje, że podjęta w powyższym trybie czynność dysponenta informacji publicznej jest bezskuteczna i świadczy o jego zwłoce w rozpatrywaniu wniosku.

Zasadne zatem okazały się również i te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do naruszenia art. 14 ust. 2 w związku z art.16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten ostatni przepis stanowi, że umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że powiadomienie zawarte w piśmie organu z dnia 19 marca 2012 r. deklarujące możliwość udostępnienia informacji "w formie zgodnej z art. 12 ustawy" odpowiadało prawu i świadczy o braku bezczynności organu. Pismo to analizowane pod kątem dyspozycji art. 14 ust. 2 nie wskazuje ani możliwej formy udostępnienia informacji, ani terminu, o którym mowa w tym przepisie, ani też rygoru jego bezskutecznego upływu. Należy też zauważyć, że organ warunkując możliwość udostępnienia informacji od wniosku skarżącego określającego "formę zgodną z art. 12 ustawy" w konsekwencji obowiązany był do umorzenia postępowania po upływie 14 dni od doręczenia powiadomienia ( pod warunkiem oczywiście, jak wskazano wyżej, określenia w nim i tego terminu i rygoru). Dopiero ta decyzja w istocie przeciwdziałałaby stanowi bezczynności organu.

Wszystko to wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjmując, że działania organu były prawidłowe niezasadnie uznał brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niezasadnie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 tej ustawy. Dodatkowo w uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd z naruszeniem art. 141 § 4 tej ustawy całkowicie pominął kwestie odnoszące się do bezczynności organu w zakresie pozostałych żądań wnioskodawcy zawartych w punkcie drugim jego wniosku z dnia 6 marca 2012 r. (wskazania czy usługi zamówione przez Gminę zostały zrealizowane i jakie były koszty spotkania). Analiza wniesionej przez skarżącego skargi dowodzi, że jej przedmiotem była bezczynność organu jedynie w odniesieniu do żądania zawartego w punkcie drugim wniosku. Informacje udzielone skarżącemu przez organ w piśmie z dnia 19 marca 2012r., jak wynika z treści skargi, w pełni satysfakcjonowały skarżącego w odniesieniu do jego żądań zgłoszonych w punkcie pierwszym wniosku. Nie zachodziła więc potrzeba tak szerokiego, jak uczynił to Sąd I instancji, przedstawiania okoliczności sprawy odnoszących się do kwestii związanych z liczbą i doborem gości zaproszonych na spotkanie w Gminnym Ośrodku Kultury w Klembowie, czy dysponowaniem przez organ listą zaproszonych gości. Rozważania Sądu winny więc przede wszystkim koncentrować się na żądaniach zawartym w punkcie drugim wniosku i ich realizacji przez organ.

Uznając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd ten po ponownym rozpoznaniu sprawy orzeknie o należnych pełnomocnikowi za instancję kasacyjną kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy.