Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] - Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej Miastu [...] - Miejskiemu Zarządowi Dróg i Komunikacji w [...] kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. P. D. wniósł do Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] o wydanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] w miejscowości [...] (dz. nr [...], obręb [...] [...]) na teren nieruchomości położonej przy ulicy [...] (dz. nr [...] i [...]) w [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zezwolenia na proponowaną lokalizację zjazdu publicznego.

Od tej decyzji złożono odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] i zezwoliło na lokalizację opisanego na wstępie zjazdu publicznego, na czas nieokreślony, stosownie do załącznika mapowego i zgodnie z warunkami określonymi w decyzji.

Na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosło "Miasto [...] - Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...]", jako organ reprezentujący, jak wskazano, "wnoszącego skargę Prezydenta Miasta [...]", natomiast pod skargą podpisał się Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...].

Sąd zauważa w tym miejscu, że jakkolwiek w skardze omyłkowo powołano numer zaskarżonej decyzji Kolegium wskazując "[...]" zamiast [...] to analiza uzasadnienia skargi nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] dotyczącą lokalizacji zjazdu publicznego z ul. [...] (dz. nr [...]) na teren nieruchomości położonej przy ul. [...] (dz. nr [...] i [...]).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Na zarządzenie Sądu, w celu rozwiania wątpliwości co do statusu skarżącego, wezwano Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] do wyjaśnienia m.in. czy działa na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506). W odpowiedzi na wezwanie Sądu przesłano pełnomocnictwo świadczące, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] działa jako pełnomocnik Prezydenta Miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, orzecznia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi zasadniczo jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, lex nr 194374, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102). Tak samo w oparciu o art. 50 § 1 P.p.s.a. przyjmuje się, że legitymacji skargowej nie mają organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie i to niezależnie w której instancji (postanowienie NSA z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, lex nr 197511, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, lex nr 194022).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że skarga została wniesiona przez Miasto [...] - Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] (k. 59 akt sąd.). Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] (dalej również jako: MZDiK w [...]) jest jednostką organizacyjną Miasta [...], prowadzoną w formie jednostki budżetowej (k.60 akt sąd.). Złożona do sądu administracyjnego skarga (w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego) została podpisana przez p.o. Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...], który do dokonania tej czynności przedłożył pełnomocnictwo Prezydenta Miasta [...] (k.59 akt sąd.).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku wnioskiem P. D. o wydanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Wniosek ten skierowano do MZDiK w [...], będącego częścią szeroko rozumianego Urzędu Miasta [...]. Decyzję pierowszoinstancyjną odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] (Dz. nr [...]) na teren nieruchomości położonej przy ul. [...] (Dz. nr [...] i [...]) wydał Prezydent Miasta [...] (a podpisał ją z jego upoważnienia Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...]). Także Prezydent Miasta [...] (tu zastępowany przez p.o. Dyrektora MZDiK w [...]) złożył do sądu administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i zezwalającą na lokalizację wnioskowanego zjazdu.

Postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 P.p.s.a.), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżącego – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273, postanowienie NSA z dnia 04 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11).

Rozpoznając niniejsza sprawę Sąd miał na uwadze wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17 i przywołane w nim obszernie orzecznictwo – dostępny jw.). W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych decyzji.

Aczkolwiek przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została w kontekście szczegółowych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), to jednak ma charakter uniwersalny i świadczy o dążeniu przez skład podejmujący uchwałę do definitywnego zakończenia sporu miedzy zwolennikami a przeciwnikami uznania legitymacji skargowej organów (jednostek, które reprezentują) wyposażonych w kompetencje władcze (por. Jan Szuma w: Paweł Daniel, Filip Geburczyk, Jan Szuma "Organ administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (Wyd. C.H.BECK Warszawa 2018, str. 110).

Mając to na uwadze Sąd obecnie orzekający uznał, że powyższe stanowisko w pełni odnosi się do sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie.

W badanej sprawie skargę wniesiono na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...], a podpisaną z jego upoważnienia przez Dyrektora MZDiK w [...]. W przedmiotowym postępowaniu Dyrektor MZDiK w [...] występował w charakterze pełnomocnika organu wyposażonego w kompetencję do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Decyzja z dnia [...] listopada 2018 r. została wydana przez Prezydenta Miasta [...] zastępowanego przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...], działającego na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018, poz. 2068 – dalej jako: u.d.p.). Na podstawie tego przepisu, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Ubocznie dodać należy, że Sąd ustalając fakt tożsamości pomiędzy skarżącym a organem pierwszej instancji zweryfikował, czy nie zachodzi w sprawie rzadka sytuacja, w której Dyrektor MZDiK funkcjonuje w strukturze Miasta [...] jako odrębny organ administracji. Przepisem, który, jak się przyjmuje, na to pozwala jest art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506 – dalej jako: u.s.g.). Na wezwanie Sądu przedłożono również Uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej i uchwalenia statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] oraz upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (k. 60 akt sąd.). Z treści § 3 tej uchwały wynika upoważnienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] jednostki budżetowej Miasta [...] do samodzielnego (z mocy uchwały) załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydania decyzji administracyjnych, postanowień - ale tylko - w sprawach o których mowa w ustawie z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013, poz. 1414) należących do kompetencji gminy. Jak wynika nadto z § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2017r. w sprawie uchwalenia statutu Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] oraz upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz. Woj.Wlkp. 2017, poz. 4015) przesłana w odpowiedzi na wezwanie Sądu uchwała nr [...] zawierająca upoważnienie do wydania decyzji w sprawach ustawy o transporcie drogowym została uchylona z dniem [...] czerwca 2017 r.

Nie mniej Sąd ustalił, że na mocy § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2017r. wydano upoważnienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] jednostki budżetowej Miasta Kalisza do samodzielnego (z mocy uchwały) załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydania decyzji administracyjnych, postanowień

- ale tylko - w sprawach o których mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017, poz. 128 ze zm.) należących do kompetencji gminy.

Pomimo wezwania Sądu, nie przedstawiono innego poza pełnomocnictwem udzielonym przez Prezydenta Miasta [...] dokumentu, który upoważniałby Miasto [...] - Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] do wniesienia skargi w niniejszej sprawie dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego.

Skoro zatem Skarżący w istocie orzekał jako organ I instancji w badanej sprawie, to fakt ten wyłącza możliwość dochodzenia przez niego interesu prawnego reprezentowanego przez niego Miasta [...] - MZDiK w [...] w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym wyklucza jego legitymację skargową w tej sprawie.

Ponownie zaakcentować trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub - reprezentowanego przez niego - podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot (w analizowanej sprawie Prezydent Miasta [...]) działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] działając jako reprezentant Miasta [...] - MZDiK w [...], nie mógł wnieść skargi na decyzję drugoinstancyjną uchylającą jego własną decyzję,.

Dlatego też Sąd uznając skargę wniesioną przez Miasto [...] - MZDiK w [...] za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1pkt 6 P.p.s.a. odrzucił ją.