Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. O. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Rada Gminy Z. (dalej: Rada Gminy) wydała uchwałę nr [...]

z dnia [...] 2017 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej T. O. (dalej: radna, strona, skarżąca). Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 383 § 1 pkt 5, § 2, § 3 i § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 15 - dalej: Kodeks wyborczy) w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej: u.s.g.). W § 1 uchwały stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy z powodu naruszenia zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że Komisja stwierdziła, iż: 1) radna prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz towarzystwa ubezpieczeniowego, z którym podpisała umowę agencyjną; 2) radna oznajmiła, że pośredniczyła w podpisywaniu umów ubezpieczeniowych dotyczących mienia gminy (wymieniła m.in.: pojazdy będące w posiadaniu gminy, wozy strażackie

i autobus gminny oraz imprezy i festyny organizowane przez jednostki gminne) i z tego tytułu osiąga przychód w formie prowizji; 3) radna nie jest świadoma prowadzenia zapytań ofertowych wobec podpisywanych przez gminę - za jej pośrednictwem - umów (oświadczyła, że prawdopodobnie ich nie prowadzono); 4) radna wykazuje dochód

z prowadzonej przez nią działalności agencyjnej w oświadczeniu majątkowym. Z uwagi na powyższe "Komisja zauważyła przesłanki do stwierdzenia występowania konfliktu interesów w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą a sprawowaniem mandatu radnego".

W skardze, radna wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały (ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie), z uwagi na brak naruszenia przez nią zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Argumentowała, że uchwała została podjęta niestarannie. Wskazała, że Rada Gminy nie przeanalizowała dokumentów (nie dokonała ich rzetelnej weryfikacji) i nie ustaliła okoliczności mających dla sprawy znaczenie. Stwierdziła, że uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i że w tożsamy sposób przedstawiono je podczas sesji Rady Gminy, gdzie - po pobieżnej analizie, na podstawie dowolnej i arbitralnej opinii przewodniczącego Komisji rewizyjnej - radni uznali, że istotnie spełnione zostały przesłanki do pozbawienia jej funkcji radnej. Oświadczyła, że de facto nie wie, dlaczego wygaszono jej mandat a także, w którym momencie ziściły się przesłanki zastosowania normy, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Informowała, że - pomimo złożonych przez nią wyjaśnień (na posiedzeniu Komisji rewizyjnej i podczas sesji Rady Gminy) - stwierdzono wygaśnięcie jej mandatu w związku z niezaprzestaniem prowadzenia przez nią działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Podniosła, że Rada Gminy nie wskazała, jakie to mienie komunalne ona - jako radna - wykorzystała i jakiego naruszenia się dopuściła.

Zdaniem radnej, zawarcie przez nią, jako agenta ubezpieczeniowego "A" S.A., polisy ubezpieczeniowej pojazdu gminnego, nie stanowi naruszenia art. 24f u.s.g., co wynika z powołanej w skardze opinii A. T. G., jak i z licznych wyroków sądów administracyjnych obu instancji.

Radna dowodziła, że - wbrew stanowisku 8 radnych, którzy uznali za oczywiste naruszenie przez nią art. 24f u.s.g. - analiza tego przepisu stwarza wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wyraziła pogląd, że Rada Gminy zbyt pochopnie (bez rozważenia wystąpienia wszystkich ku temu przesłanek) pozbawiła ją mandatu radnego. Wyłożyła, że sankcja w postaci utraty mandatu radnego, pochodzącego z wyboru powszechnego, może być wdrażana jedynie w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości zaistnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 u.s.g., co wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) stanowiących, że nie można stosować w/w przepisu

w każdym przypadku. Zauważyła, że - w opinii NSA - zakaz z art. 24f u.s.g. należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje antykorupcyjne. Dodała, iż - według NSA - przy ocenie, czy radny naruszył ów zakaz, trzeba uwzględnić proporcjonalność sankcji w stosunku do zaistniałego zdarzenia (także zasadę trwałości mandatu pochodzącego z wyboru społeczności lokalnej).

Skarżąca zarzuciła, że - w jej przekonaniu - Rada Gminy nie ustaliła związku funkcjonalnego pomiędzy prowadzonym przez nią pośrednictwem ubezpieczeniowym

a mieniem komunalnym gminy Z.. Podkreśliła, że - będąc radną, wykonując mandat i uczestnicząc w pracach Rady Gminy - nie wpływała na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez ten organ w zakresie ubezpieczenia mienia gminnego. Podała, że uprzednio (od [...] r.) zawierała polisy na rzecz "A" S.A. będąc pracownikiem tego Zakładu (mając - z uwagi na miejsce zamieszkania - przypisaną gminę jako klienta do obsługi). Informowała, że w [...] r. została zmuszona do założenie własnej działalności gospodarczej i zawarcia umowy agencyjnej, kontynuując polisy dla gminy Z., zgodnie z obszarem działania i zaleceniem "A" S.A. Zastrzegła, że taryfy dla gminy były i są stałe (takie same, jak dla innych klientów).

Radna podniosła, że Rada Gminy błędnie przyjęła, iż wystawienie polisy stanowi o wykorzystaniu mienia komunalnego i jest wystarczającą przesłanką do wygaszenia jej mandatu radnego. Stwierdziła, że w prowadzonej działalności, wystawiając tylko polisy ubezpieczeniowe, nie wykorzystała żadnego mienia komunalnego a już na pewno nie na uprzywilejowanych zasadach poprzez wykorzystanie pozycji radnej Rady Gminy.

Strona zauważyła, że - podejmując sporną uchwałę - Rada Gminy bazowała na stanowisku Komisji rewizyjnej, które było tendencyjne, nieobiektywne i krzywdzące dla niej. Wskazała, że pominięto zupełnie stanowisko Komisji oświaty i przestrzegania prawa, które było dla niej korzystne. Zarzuciła, że Rada Gminy nie oparła się de facto na żadnych dokumentach, co wynika z uzasadnienia uchwały. Radna zwróciła uwagę na stanowisko WSA w Białymstoku, wyrażone w wyroku

z 12 lipca 2005 r. (II SA/Bk 631/05), traktujące, że wykorzystanie mienia komunalnego przez radnego musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i że - z reguły - nie ma takiego związku w sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne.

Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wniosła o jej nieuwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g.

w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. W myśl art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego

z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w art. 24f ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy

w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. Używa znacznie pojemniejszego terminu "wykorzystanie mienia". Celem wprowadzonego przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakazu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Ratio legis tego zakazu opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów w imieniu których działa, rozporządzanie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia komunalnego. Wypełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Dla interpretacji art. 24f ust. 1 u.s.g. rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to korzystanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (por.: wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2016 r., II SA/Bk 708/16; wyrok WSA

w Poznaniu z 3 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 482/16; wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., II OSK 1269/16; wyroki dostępne w CBOSA). Niezależnie od powyższego, podkreślić trzeba, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności stanowi wkroczenie ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady, są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Niewątpliwie, wygaśnięcie mandatu jest najdalej idącą sankcją oddziałującą na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu, czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA

z 15 listopada 2012 r., II OSK 2094/12, dostępny w CBOSA). Poczynione wywody prowadzą do wniosku, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego winno być poprzedzone analizą, czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., przy jednoczesnym uwzględnieniu celu wprowadzenia tego zakazu, ale także skutków jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, należy w pierwszej kolejności wskazać, że Rada Gminy dysponowała wystarczającymi informacjami (danymi) w celu wywiedzenia, czy w sytuacji strony, jako radnej Rady Gminy, wystąpiły przesłanki nakazujące wygaszenie jej mandatu, a mianowicie, czy radna używała

w prowadzonej działalności gospodarczej (działalności agenta ubezpieczeniowego) mienie komunalne gminy. Ustalenia Komisji rewizyjnej, opisane w protokole nr [...], potwierdzają, że - wykonując mandat - radna prowadzi jednocześnie działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz towarzystwa ubezpieczeniowego, z którym podpisała umowę agencyjną oraz że pośredniczyła ona (co sama oświadczyła)

w podpisywaniu umów ubezpieczeniowych dotyczących mienia gminy Z. (wymieniła m.in.: pojazdy będące w posiadaniu gminy, wozy strażackie i autobus gminny oraz imprezy i festyny organizowane przez jednostki gminne) i z tego tytułu osiągnęła przychód w formie prowizji. Co istotne, powyższych ustaleń nie kwestionuje sama radna. Zdaniem Sądu, powyższe stanowi niewątpliwie, że pomiędzy prowadzoną przez radną działalnością gospodarczą a należącym do gminy mieniem komunalnym istniało powiązanie funkcjonalne, tj. że radna wykorzystywała w prowadzonej działalności mienie gminne. Otóż, działając jako agent ubezpieczeniowy (w znaczeniu art. 758 k.c.), radna pośredniczyła w zawieraniu umów (polis) ubezpieczeniowych, obejmujących w/w mienie komunalne, otrzymując z tego tytułu wynagrodzenie prowizyjne. Uzyskiwała zatem korzyść majątkową kosztem mienia komunalnego. Będąc radną Rady Gminy

i wykonując mandat mogła wpływać na decyzje podejmowane przez ten organ

w zakresie ubezpieczenia mienia gminnego właśnie za jej pośrednictwem. Mandat radnego ułatwiał jej tym samym dostęp do mienia komunalnego. W opisanej sytuacji miał niewątpliwie miejsce oczywisty konflikt interesów. Podsumowując, Sąd uznał, że omówioną aktywność radnej organ stanowiący gminy Żórawina trafnie zakwalifikował jako działalność gospodarczą prowadzoną

z wykorzystywaniem mienia komunalnego gminy, co uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia jej mandatu. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Wskazać trzeba, że każdy, podejmując decyzję o ubieganiu się o mandat radnego gminy, musi uwzględniać ograniczenia przewidziane ustawą samorządową

i przyjmować na siebie zobowiązania związane z uczestnictwem w życiu publicznym. Jednym z nich jest "kierowanie się dobrem wspólnoty samorządowej gminy" (art. 23 ust. 1 u.s.g.). Realizacją tego założenia jest m.in. zakaz sformułowany w art. 24f ust. 1 u.s.g., który ma charakter bezwzględny. Sąd stwierdza, że uzasadnienie skarżonej uchwały, bazujące na ustaleniach Komisji rewizyjnej - aczkolwiek oszczędne w treści - jest wystarczające do jednoznacznej oceny sytuacji strony w kontekście uregulowań art. 24f ust. 1 u.s.g.

w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że Komisja oświaty i przestrzegania prawa uznała, że strona nie naruszyła zakazu określonego w w/w przepisach. Zauważyć bowiem trzeba, że ostatecznie uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego podjęła Rada Gminy. Stawiając zarzuty odnośnie nie przeanalizowania przez organ stanowiący gminy dokumentów, strona nie wskazała, jakich to dokumentów nie zweryfikowano. Z uzasadnienia skarżonej uchwały - wbrew stanowisku strony - wynika, dlaczego wygaszono jej mandat, jako radnej Rady Gminy. Nie sposób także za skarżącą przyjąć, że stanowisko Rady Gminy jest dowolne

i arbitralne. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała znajduje podstawy

w obowiązującym prawie. Z tych wszystkich względów - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - skargę należało oddalić w całości i orzec jak w sentencji wyroku.