Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy R. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości i daty wypłaty dodatku specjalnego, nagród uznaniowych i premii I. umarza postępowanie sądowe w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz A. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 9 stycznia 2025 r. A.B. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący"), zwrócił się do Wójta Gminy R. (dalej jako: "wójt", "organ pierwszej instancji"), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości i daty wypłaty dodatków specjalnych, nagród uznaniowych i premii wskazanym we wniosku osobom.

Po skierowaniu do skarżącego wezwania do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, a następnie poinformowaniu go o możliwości zaznajomienia z materiałem dowodowym, wójt 4 marca 2025 r. wydał decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał, że jest to informacja przetworzona, a wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie 17 kwietnia 2025 r. uchyliło decyzję wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wójt przede wszystkim powinien ustalić w jakim trybie skarżący zwracał się o udostępnienie danych, gdyż jest on radnym. Nadto w sytuacji, gdyby wniosek złożony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn.zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", a informacja uznana została za przetworzoną to organ w piśmie skierowanym do skarżącego zobowiązany jest do wyjaśnienia jakie elementy stanu faktycznego decydują o przetworzonym charakterze żądanych informacji.

Wójt pismem z 14 sierpnia 2025 r. wezwał skarżącego do wskazania w jakim trybie żąda udzielenia informacji. W odpowiedzi z 25 sierpnia 2025 r. wskazano, że wnioskodawca oczekuje rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie 12 listopada 2025 r. wójt wezwał ponownie skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Na udzielenie odpowiedzi, której skarżący nie udzielił, zakreślony został termin 14 dni.

Ostatecznie 8 grudnia 2025 r. Wójt Gminy R. wydał decyzję odmawiającą udostępnienie informacji publicznej, z taką samą argumentacją co we wcześniej uchylonej decyzji z 4 marca 2025 r.

Jeszcze przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji, bo 25 listopada 2025 r. A.B. wywiódł skargę do sądu na przewlekłe prowadzenie przez wójta przedmiotowego postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób dłuższy niż to jest konieczne;

- art. 12 § 1 k.p.a. i wynikającej z niego zasady szybkości postępowania poprzez jego niezastosowanie polegające na podejmowaniu w sprawie czynności pozornych mających na celu przedłużenie postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2/ wymierzenie organowi grzywny;

3/ zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku;

4/ zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg sprawy od dnia złożenia wniosku. Wskazał, że nie było racjonalne ponowne wzywanie go do wykazania istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, której nie można uznać za przetworzoną. Natomiast wymierzenie grzywny ma charakter nie tylko represyjny, ale i prewencyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi przedstawiono wyliczenia dotyczące tego ile czasu jest niezbędne na udzielenie skarżącemu odpowiedzi na zadane pytania. Brak jest też podstaw do zarzucenia organowi przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny, ze względu na bardzo obszerny zakres żądania wymagający przeprowadzenia szeregu czynności przygotowawczych, aby określić przynajmniej wstępnie, czynności niezbędne do wytworzenia jakościowo nowej informacji o żądanej treści i formie. Nadto w skardze nie została zakwestionowana konieczność przetworzenia żądanych informacji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy.

W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd w pierwszej kolejności bada, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dla uznania przewlekłości konieczne jest ustalenie, że podmiot zobowiązany był do podjęcia określonej czynności na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wobec powyższego Wójt Gminy R. jest co do zasady podmiotem obowiązanym na gruncie omawianej ustawy.

Stosownie do treści art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie informacje, których udostępnienia domagał się skarżący, dotyczą wydatków dokonywanych ze środków gminnych Gminy R., mianowicie wysokości i daty wypłaty dodatków specjalnych, nagród uznaniowych i premii. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że złożone przez skarżącego żądanie udostępnienia informacji dotyczących majątku jednostki samorządu terytorialnego obejmuje informacje podlegające udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Sprawa mieści się zatem w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do regulacji u.d.i.p. po wpływie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia winien ją udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jeśli żądana informacja posiada walor informacji publicznej i jednocześnie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), poinformować że danej informacji nie posiada, lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Organ może także w powyższym terminie powiadomić wnioskodawcę o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 ustawy). Na podkreślenie zasługuje, że termin 14-dniowy z art. 13 ust.1 ma zastosowanie jedynie do takich informacji publicznych na wniosek, które nie mogą być udostępnione niezwłocznie. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Podstawową dyrektywą związaną z szybkością udostępniania informacji publicznej jest zatem jej udostępnianie niezwłocznie, a gdy nie jest to możliwe – na warunkach określonych w art. 13 (por.: Piskorz-Ryń Agnieszka, Sakowska-Baryła Marlena, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., WKP 2023).

Wyjaśnić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi więc, gdy jest ono długotrwałe i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Mając powyższe na uwadze oraz przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji, uznać należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez wójta zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że pierwszą czynnością wykonaną przez organ I instancji po decyzji kolegium z 17 kwietnia 2025 r. o uchyleniu decyzji wójta o odmowie udostępnienia informacji publicznej z 4 marca 2025 r. było wezwanie skierowane do skarżącego, dotyczące tego, w jakim trybie żąda on udzielenia informacji. Było to postępowanie właściwe i wynikające z zaleceń kolegium, jednak wykonane dopiero 14 sierpnia 2025 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest adnotacji wskazującej na to kiedy akta te zostały zwrócone do organu I instancji, zapewne miało to miejsce po tym jak decyzja organu odwoławczego stała się ostateczna. Jednak treść wydanej przez SKO decyzji była znana wójtowi od dnia jej wydania, dlatego tak wielką zwłokę wykonaniu czynności zleconej przez organ odwoławczy należy uznać za nadmierną.

Nie ma racji strona skarżąca, że ponowne wezwanie wójta do wykazania przez nią szczególnej istotności w udzieleniu informacji publicznej było zbędne, gdyż konieczność wykonania tej czynności wynikała z uzasadnienia decyzji SKO. Pierwsze wezwanie skierowane do skarżącego nie spełniało w ocenie organu odwoławczego, wymogów jakim tego rodzaju pismo powinno odpowiadać. Jednak wójt powyższe wezwanie wystosował do skarżącego dopiero 12 listopada 2025 r., choć o tym, że skarżący zadał konkretne pytania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wiedział od 25 sierpnia 2025 r.

Przytoczone wyżej okoliczności jednoznacznie przekonują o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna. Jednakże przewlekłość organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez sąd, gdyż organ wydał decyzję w sprawie, której zasadność lub nie, nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Dlatego też nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został termin przewidziany do jej wykonania Zatem Sąd umorzył postępowanie w co do przewlekłości w działaniu organu, o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Tak jak wyżej stwierdzono organ dopuścił się przewlekłości, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II wyroku), choć rzeczywiście organ pozostawał na pograniczu takiego naruszenia.

Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach w sposób oczywisty pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W realiach niniejszej sprawy należy mieć bowiem na względzie, że organ w dużym stopniu sam sobie skomplikował sprawę łącząc trzy wnioski skarżącego w jednym postępowaniu, choć powinny być one rozpatrywane odrębnie, co czyniłoby również dla organu każdą z tych spraw mniej skomplikowaną. Sąd nie doszukał się w postępowaniu organu I instancji umyślności i celowości przedłużaniu prowadzonego postępowania, bo pozostawał on w mylnym przekonaniu, że podejmowane przez niego działania są zgodne z przepisami prawa.

Z tych samych przyczyn sąd nie orzekł wobec organu rgzywny, o czym orzeczono w pkt III wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł).

Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.