Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza T. do rozpoznania wniosku skarżącego R. G. z [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego R. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Skarżący – R. G. [...] kwietnia 2025r. skierował do Burmistrza T. (zwany dalej "Burmistrzem") wniosek o udostępnienie informacji publicznej:

- badań natężenia ruchu na ul. M., P. i W.;

- a w przypadku ich braku o konkretną odpowiedz, że takie badania natężenia ruchu nie były wykonywane przez Gminę T. (zwana dalej "Gminą");

- w jaki sposób obliczono natężenie ruchu (ok. 400 pojazdów dziennie) dla planowanej inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. M. i ul. R. w T. na działce ewid. [...] w obrębie [...] - wskazane w piśmie z [...] marca 2025r. [...]– oraz o udosnienie tych obliczeń;

- w przypadku braku takich obliczeń, ekspertyz lub innych dokumentów potwierdzających wymienionych w ww. piśmie natężenia ruchu o konkretną odpowiedź, że Gmina nie jest w posiadaniu dokumentacji, obliczeń i ekspertyz potwierdzających zwiększone natężenie ruchu na ul. M. po realizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. M. i ul. R. w T. na działce ewid. [...] w obr. [...].

2. Burmistrz w piśmie z [...] kwietnia 2025r., odpowiadając na ww. wniosek, wskazał, że nie posiada aktualnych badań natężenia ruchu na ul. Wskazanych w ww. wniosku.

3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza wniósł o: - stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia ww. wniosku z [...] kwietnia 2025r. w części nieudostępnionej, niezwłocznie nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; - zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Skarżącego odpowiedź Burmistrza nie odpowiada treści przytoczonej w ww. wniosku, a organ naruszył art. 13 ust. u.d.i.p., bo udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi na wniosek, co czyni skargę zasadną.

4. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest zasadna.

2. Sąd skargę na bezczynność rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

3. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie art. 1-2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), które kształtują prawo do informacji publicznej, zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z ww. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd może ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 P,.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącą sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). W doktrynie podnosi się, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2011r. sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) ww. organ w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) ww. organ przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p. - nie podejmuje w terminie wskazanym ww. przepisie stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) ww. organ udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt I OSK 156/12).

Obowiązkiem Sądu w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócono się, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

4. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jej posiadaniu i jest uprawniona do jej udostępnienia. Wynika to jednoznacznie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Pojęcie informacji publicznej natomiast zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia sprawowania władzy publicznej, lecz do pojęcia sprawy publicznej, przez co nadaje ona pojęciu informacji publicznej znacznie szersze znaczenie.

Sąd stwierdza, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że niewątpliwie sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem. Za sprawę publiczną uznaje każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre z działań innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (vide wyrok NSA z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05).

Zawarte we wniosku Skarżącego pytania dotyczące badań natężenia ruchu (nie tylko aktualnych – o których mowa w ww. odpowiedzi Biurmistrza) na poszczególnych ulicach, czy były prowadzone i w jaki sposób obliczono natężenie ruchu dla planowanej inwestycji mieszkaniowej oraz czy Gmina posiada dokumentację, obliczenia i ekspertyzy potwierdzające zwiększone natężenie ruchu na konkretnej ulicy - w kontekście zarządzanie bezpieczeństwem dróg, mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p.

Stosownie do treści przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Z akt sprawy wynika, że w chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Burmistrz nie udzielił Skarżącemu pełnej odpowiedzi na jego wniosek z [...] kwietnia 2025r. w wyznaczonym - na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - terminie, tj. do [...] kwietnia 2025r. ([...] kwietnia 2025r. – dzień wolny od pracy). Tym samym należało, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązać organ do rozpoznania ww. wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu odpowiedź Burmistrze z [...] kwietnia 2025r., że nie ma aktualnych badań natężenia ruchu, nie stanowiła prawidłowej odpowiedzi na ww. wniosek Skarżącego. Na podstawie takiej odpowiedzi nie wiadomo bowiem, czy Burmistrz prowadził, czy nie badania natężenia ruchu na poszczególnych ulicach wskazanych we wniosku, ani nie wskazano, w jaki sposób obliczono natężenie ruchu, ani nie podano czy Gmina nie jest w posiadaniu dokumentacji, obliczeń i ekspertyz potwierdzających zwiększone natężenie ruchu na ul. M. po realizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą przy ul. M. i ul. R. w T. na działce ewid. [...] w obr. [...]. Tym samym należało przyjąć, że zabrakło pełnej odpowiedzi na poszczególne pytania Skarżącego zawarte ww. wniosku.

Sąd nie znalazł jednak podstaw do uznania, że bezczynność Burmistrza miała charakter rażący, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13). W sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli Burmistrza w terminowym działaniu organu, ale przyjął, że udzielona przez organ odpowiedź nie jest odpowiedzią wyczerpującą na postawione we wniosku pytania. Sąd w związku z tym orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

5. Sąd o zwrocie kosztów postępowania (punkt 3 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł).