Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...] 1) zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do wydania aktu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwanego dalej: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika, radcę prawnego K. S., jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego wydane w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru na pojazdem marki [...], nr rej. [...]. Podniesiony w skardze zarzut przewlekłości postępowania dotyczy nierozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...].

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 - dopisek Sądu], zwaną dalej u.p.e.a.) oraz na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, skarżący wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia w kwocie 13.367,64 zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...] w okresie od 30 lipca 2009 r. (kiedy to pojazd został usunięty z drogi) do dnia 3 kwietnia 2012 r. (kiedy został odebrany z parkingu w związku z przejściem jego własności na Starostwo), a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Powyższe pismo stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem. Sprawa ta kilkakrotnie podlegała rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji przez Starostę Oleskiego jako organ pierwszej instancji oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej także: Kolegium lub SKO) jako organ odwoławczy. Jednocześnie, na skutek skarg wnoszonych przez skarżącego, działania podejmowane przez organy w tej sprawie podlegały także ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia 22 marca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. przyznające skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym samochodem marki [...], nr rej. [...]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi, w łącznej kwocie 13.367,64 zł.

Na zlecenie organu pierwszej instancji - rzeczoznawca samochodowy sporządził opinię z dnia 17 października 2014 r. w przedmiocie ustalenia średniej stawki za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. Starosta Oleski przyznał skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem w kwocie 4.111,90 zł. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego ww. postanowienie zostało uchylone przez SKO - postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r., zaś sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 398/16, postanowienie SKO z dnia 31 marca 2016 r. zostało uchylone.

W wyniku rozpatrzenia sprawy po raz kolejny, Starosta Oleski wydał postanowienie z dnia 17 października 2017 r., którym na podstawie art. 102 § 2 i § 4 oraz art. 17 i art. 18 u.p.e.a., przyznał skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenie za dozór. Następnie, SKO ponownie uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. Wedle SKO, bezprzedmiotowość postępowania wynikała z faktu, że sprawę zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem i wynagrodzenie za dozór została już rozstrzygnięte postanowieniem Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. W kolejnym postępowaniu, Kolegium postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r. nr [...], uchyliło postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 319/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia 23 maja 2017 r. uchylające postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd uznał, że Kolegium wadliwie przyjęło, iż w sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 15 i art. 12 § 1 k.p.a. są zasadne. Kolegium nie podjęło bowiem działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, podczas gdy uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w zakresie jego braków dostrzeżonych co do wyjaśnień strony oraz sporządzonej opinii, nie naruszałyby art. 136 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności. Ponadto, jak uznał Sąd, przeprowadzenie przez Kolegium własnych czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do realizacji ustalonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania, która nabiera szczególnego znaczenia, gdy postępowanie trwa ponad 5 lat. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, że sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w razie stwierdzenia konieczności uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień i dowodów oraz uzupełnienia dowodu w postaci opinii - przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2651/17, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.

Następnie, pismem z dnia 4 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu: 17 stycznia 2020 r.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w Opolu w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2016 r. nr [...]. Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy - domagał się: zobowiązania SKO w Opolu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenia że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od organu sumy pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a., rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa. Wskazał, że od ponad roku Kolegium nie rozpatrzyło jego zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 listopada 2015 r., a domagając się jego niezwłocznego rozpatrzenia podniósł, że problemy organizacyjne organu nie uzasadniają niezachowania terminów rozpatrzenia sprawy wskazanych w k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Kolegium nie zakończyło sprawy i co więcej nie podejmuje w zasadzie żadnych działań w celu jej zakończenia. Wprawdzie pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. zwróciło się do Starosty Oleskiego o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie opinii biegłego, jednak do dnia wniesienia skargi Starosta postępowania tego nie przeprowadził. Kolegium natomiast, ani nie podjęło żadnych kroków, aby "zmobilizować" Starostę do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ani nie przeprowadziło takiego postępowania we własnym zakresie, ograniczając swoją aktywność jedynie do przesyłania pism informujących o kolejnych terminach załatwienia sprawy, których zresztą nie dotrzymuje. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że Kolegium zdecydowało się przeprowadzić postępowanie uzupełniające dopiero po ośmiu miesiącach od wyroku NSA, nadto nie podejmowało w zasadzie żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Uzasadniając żądanie zasądzenia od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że czynności za które ma być ustalone wynagrodzenie zostały wykonane przed 2012 r. i wobec znacznego upływu czasu nie będzie możliwe dochodzenie odsetek ustawowych od przyznanego wynagrodzenia, a nic nie wskazuje, aby organ uwzględnił straty poniesione z tego tytułu w przyznanym wynagrodzeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i wniosło o oddalenie skargi. Zwracając uwagę na wszystkie czynności podejmowane w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2018 r. zarządzeniem Prezesa Kolegium został wyznaczony skład orzekający w sprawie. Pismem z 13 sierpnia 2018 r. Kolegium wystąpiło do WSA w Opolu z prośbą o wypożyczenie akt przedmiotowej sprawy i podjęło czynności zmierzające do jej rozpoznania niezwłocznie po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia oraz kompletu akt. Pismem z 30 sierpnia 2018 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Jednocześnie podjęte zostały czynności wyjaśniające, w tym przeprowadzono w dniu 5 listopada 2018 r. rozprawę administracyjną. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że ustalona kwota wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu oraz zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem jest za niska, jednak nie podjął się przedstawienia własnego stanowiska, odsyłając w tym zakresie do pełnomocnika, który, jak wskazał, na piśmie odniesie się "do tych kwestii" i ustosunkuje się do opinii biegłego. Pismem zn8 listopada 2018 r., na wniosek strony, wyznaczono pełnomocnikowi dodatkowy termin na przedstawienie stanowiska w sprawie, który został ustalony do 17 grudnia 2018 r. Pismem z 17 grudnia 2018 r. zawiadomiono pełnomocnika strony o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność członka składu orzekającego. Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. zlecono z kolei Staroście Oleskiemu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, mającego na celu uzyskanie opinii biegłego, wyznaczając termin jej przedłożenia do 15 marca 2019 r. Pismami z 10 i 16 kwietnia 2019 r. Starosta Oleski poinformował Kolegium, że biegły nie jest w stanie dotrzymać wyznaczonego mu terminu, w związku z tym prosi o jego przesunięcie do 17 maja 2019 r. Z tego względu, pełnomocnik strony został zawiadomiony pismem z 19 kwietnia 2019 r. o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, wyznaczonym do 31 maja 2019 r. Pismem z 27 maja 2019 r. wystąpiono do Starosty Oleskiego o przedłożenie opinii biegłego. Opinia ta została przedłożona Kolegium 30 maja 2019 r. Po zapoznaniu się z jej treścią, zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu w dniu 18 czerwca 2019 r. postanowił odroczyć rozpatrzenie sprawy z uwagi na konieczność uzupełnienia treści opinii w zakresie wytycznych zawartych w piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. W tym celu, pismem z 18 czerwca 2019 r. zwrócono się do Starosty Oleskiego i zawiadomiono pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 30 sierpnia 2019 r. Pismem z 30 sierpnia 2019 r. Starosta Oleski poinformował Kolegium, że biegły nie przedłożył uzupełniającej opinii, a Kolegium wyznaczyło nowy termin przedłożenia opinii do 16 września 2019 r. Jednocześnie zawiadomiono pełnomocnika strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy wyznaczonym do 31 października 2019 r. Pismem z 3 października 2019 r. zwrócono się do organu pierwszej instancji o podanie informacji, na jakim etapie realizacji pozostaje przygotowanie opinii. Starosta Oleski w piśmie z 9 października 2019 r. poinformował, że biegły nie przedstawił opinii w wyznaczonym terminie, dlatego powierzono sporządzenie opinii innemu biegłemu. Na posiedzeniu w dniu 29 października 2019 r. zespół orzekający SKO odroczył rozpatrzenie sprawy z uwagi na konieczność oczekiwania na uzupełnienie materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 31 grudnia 2019 r., o czym zawiadomiono pełnomocnika strony.

Postanowieniem z 8 listopada 2019 r. Starosta Oleski powołał nowego biegłego w sprawie, a pismem z 10 grudnia 2019 r. poinformował Kolegium, że opinia zostanie sporządzona do 19 grudnia 2019 r. Pismem z 17 grudnia 2019 r. Kolegium poinformowało pełnomocnika strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy wyznaczonym do 31 stycznia 2020 r. Opinia biegłego wpłynęła do Kolegium w dniu 27 grudnia 2019 r., a pismem z 16 stycznia 2020 r. wezwano pełnomocnika strony do ustosunkowania się do jej treści, wyznaczając termin 14 dni od daty doręczenia wezwania. W piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu 14 lutego 2020 r. strona przedstawiła zarzuty do opinii. Zważywszy na treść przedmiotowej opinii oraz zgłoszone do niej zarzuty - pismem z 17 lutego 2020 r. - na podstawie art. 36 K.p.a. - zawiadomiono skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, mając na uwadze potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym opinii biegłego (konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających ze stroną postępowania oraz zlecenia opinii uzupełniającej biegłemu). Uwzględniając wskazane czynności, podejmowane w toku postępowania Kolegium podniosło, że nie można zarzucić mu braku dochowania należytej staranności we właściwym zorganizowaniu czynności procesowych, ani podejmowania czynności pozbawionych znaczenia dla sprawy, a tym samym przewlekłości, w szczególności rażącej. Podkreślając, że kluczowym dokumentem dla rozstrzygnięcia sprawy jest opinia biegłego, organ wskazał, że skoro opinia biegłego nie odpowiadała wytycznym określonym przez Kolegium w piśmie z 10 stycznia 2019 r. zasadny był wniosek o jej uzupełnienie, a wobec braku takiego uzupełnienia, powołanie nowego biegłego. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że nie powoływało biegłych i tym samym nie było związane z nimi żadnymi umowami, które kształtowałyby sposób współpracy. Czas oczekiwania na opinię był niezależny od organu odwoławczego i pozostawał poza sferą jego oddziaływania, co wyklucza możliwość przypisania Kolegium przewlekłego prowadzenia postępowania. Kolegium dowodziło, że niemożność zachowania terminów wydania decyzji wystąpiła z przyczyn niezależnych od organu, wynikających przede wszystkim z przedłużającego się okresu oczekiwania na opinię biegłego, a także konieczności oczekiwania na ustosunkowanie się pełnomocnika strony do treści tej opinii. Kolegium stanęło na stanowisku, że z uwagi na charakter sprawy pożądany jest aktywny w niej udział strony, wobec czego umożliwiano jej pełnomocnikowi wypowiadanie się, co również wpłynęło na okres rozpatrywania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak i terminowość działania organu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Uwzględniając taką skargę sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie, z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd skarga złożona w niniejszej sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. nr [...], wydane w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru na pojazdem marki [...], nr rej. [...].

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, stosownie do art. art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarżący dopełnił wymogu wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., składając do Kolegium pismo z dnia 14 października 2019 r., w którym domagał się niezwłocznego rozpatrzenia zażalenia.

Wobec tego, skarga jako dopuszczalna mogła podlegać merytorycznej ocenie. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że Kolegium było właściwe do rozpoznania przedmiotowego zażalenia, a kognicja wojewódzkiego sądu administracyjnego do kontroli przewlekłości działania organu w tym zakresie wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Oceniając zasadność skargi, Sąd stwierdził z kolei, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Wyjaśnić trzeba, że pojęcie przewlekłości postępowania zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym o przewlekłości postępowania mówimy, gdy postępowanie administracyjne jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Oceniając działania organów w tym kontekście, uwzględnić należy, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania określoną w art. 12 k.p.a., organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na tej podstawie można też wyprowadzić dla organów obowiązek podejmowania nie jakichkolwiek, lecz celowych działań, ukierunkowanych na załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisach art. 35 § 1-3 k.p.a. I tak, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie też do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 35 § 3 k.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 35 § 5 k.p.a. przewiduje natomiast, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazane wyżej przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., na zasadzie art. 144 k.p.a. znajdują zastosowanie do rozpoznania zażalenia.

Na gruncie ww. regulacji, podzielając poglądy orzecznictwa, przyjąć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia postępowania, które nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy jego działania w toku postępowania polegać będą na mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Zatem, za istotę przewlekłego prowadzenia postępowania uznać należy, podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 93/18 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi przy tym także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie postępowanie, w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia skarżącego od postanowienia Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. prowadzone jest przez Kolegium w sposób przewlekły. Przy czym wyraźnego zaznaczenia wymaga to, że zgodnie z intencją skarżącego, wynikającą zarówno z treści ponaglenia, jak i z treści skargi, przedmiotem oceny Sądu było zarzucane organowi przewlekłe podejmowanie czynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego zażalenia, po wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2651/17.

Wskazać należy, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 319/17, Kolegium zobowiązane było do rozpoznania sprawy, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, co jak wynika z akt administracyjnych nastąpiło w dniu 21 czerwca 2018 r. Do czasu rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd Kolegium nie wydało jednak rozstrzygnięcia, przekraczając znacznie termin rozpoznania sprawy w trybie zażaleniowym.

Od dnia przekazania sprawy organowi, do dnia wydania niniejszego wyroku upłynęły prawie 2 lata. Z akt sprawy nie wynika, aby do tak znacznej zwłoki przyczynił się skarżący. W toku postępowania nie składał on wniosków dowodowych, a ewentualny brak jego stanowiska w kwestii zgromadzonych dowodów nie mógł tamować toku postępowania w sytuacji, gdy zagwarantowano mu prawo do zapoznania się z dowodami i umożliwiono wypowiedzenie się w tym zakresie. Także działania podejmowane przez organ w toku postępowania wskazane w odpowiedzi na skargę i znajdujące potwierdzenie w aktach administracyjnych, w ocenie Sądu, nie mogły stanowić podstawy do wyłączenia przewlekłego działania organu. Zauważyć należy, że czynności organu nie odznaczały się koncentracją wymaganą w świetle zasady szybkości postępowania, pomiędzy nimi występowały znaczne odstępy czasowe, często przekraczające maksymalny termin jej rozpoznania, a przyczyny przedłużenia, nie zawsze stanowiły przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., który dotyczy obiektywnych zdarzeń zewnętrznych. Nie wszystkie czynności Kolegium można również uznać za zmierzające do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, mające charakter czynności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Również nie wskazują one na to, aby organ korzystał z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie sprawy. Wyraźnie też stwierdzić trzeba, że chociaż formalnie realizowano obowiązek informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie, to jednak podejmowane przez organ czynności, w realiach niniejszej sprawy nie mogą być uznane za wystarczające dla uwolnienia się od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W tym kontekście odnotować przyjdzie, że prawomocny wyrok sądu, na mocy które sprawa zażalenia skarżącego trafiła ponownie na drogę administracyjną, został doręczony organowi dnia 21 czerwca 2018 r. Tymczasem, pierwsza czynność organu zmierzająca do wyjaśnienia i rozpoznania sprawy, w postaci wyznaczenia terminu rozprawy i powiadomienia o niej skarżącego nastąpiła dopiero dnia 2 października 2018 r., a więc znacznie po upływie terminu przewidzianego w ustawie. Takie opóźnienie, w ocenie Sądu, nie było spowodowane przyczynami niezależnymi od organu. Skoro postępowanie administracyjne nie zostało zawieszone, w tym z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ zobowiązany był do działania, a wystąpienie do Sądu o akta administracyjne nie uzasadniało w żaden sposób bierności w rozpoznaniu sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W przypadku przekazania akt sprawy, w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do ich pozyskania. Obecnie dostępne i powszechne są urządzenia kopiujące, pozwalające na takie zorganizowanie pracy organu, by był on w posiadaniu albo oryginałów akt, albo ich uwierzytelnionych kopii. Oczekiwana aktywność organu nie może być też pozorna - niewnosząca nic do sprawy. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1198/15). W przypadku uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie, lub sądzie, i są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu/sądu lub zrobienie kserokopii niezbędnych dokumentów. Brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego spowodowane niedociągnięciami organizacyjnymi, nie może tłumaczyć niedochowania terminu w jej załatwieniu. Nie jest bowiem okolicznością, o której mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też, aby przekazanie akt sądowi administracyjnemu zwalniało organ - po otrzymaniu przez niego prawomocnego wyroku - z obowiązku kontynuowania postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 119/17 i z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 92/17 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji, także czynności, w postaci wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy najpierw do 31 sierpnia, a następnie do 28 września 2018 r. nie mogły stanowić czynności skutecznych i zmierzających do załatwienia sprawy.

Opieszałość organu w rozpoznaniu sprawy znajduje potwierdzenie także w dalszym toku postępowania. Zauważyć przyjdzie, że skarżący podczas rozprawy administracyjnej w dniu 5 listopada 2018 r., zobowiązał się do pisemnego przedstawienia swojego stanowiska w terminie 14 dni, którego to terminu dotrzymał składając pismo z dnia 19 listopada 2018 r. Po otrzymaniu tego pisma, dnia 22 listopada 2018 r., Kolegium nie podjęło jednak żadnej czynności aż do dnia upływu terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy, tj. do 17 grudnia 2018 r., kiedy to po raz kolejny przesunęło termin rozpoznania sprawy, tym razem do 15 stycznia 2019 r. z uwagi na nieobecność członka składu orzekającego. Fakt usprawiedliwionej nieobecności członka Kolegium, który był podstawą do przedłużenia terminu, także nie mógł być jednak przyczyną niezależną od organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 180/19), albowiem realizacja kompetencji przez organ administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem.

Podkreślić ponadto należy, że prowadząc postępowanie, Kolegium związane było wydanym w sprawie wyrokiem WSA w Opolu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Op 319/17, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazana norma ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny w kwestii przewlekłości postępowania, należało uwzględnić, że wiążące Kolegium wskazania Sądu co do postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie sprowadzały się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w razie stwierdzenia konieczności uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień i dowodów oraz uzupełnienia dowodu w postaci opinii - przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W świetle tego, nie rozstrzygając o prawidłowość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Kolegium, gdyż wykracza to poza granice oceny dokonywanej w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, zauważyć przyjdzie, że Kolegium zostało zobowiązane przez Sąd do przeprowadzenia w razie konieczności uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym w odniesieniu do dowodu z opinii co do jej uzupełnienia. Uznać zatem trzeba, że wprawdzie okres oczekiwania na opinię biegłego, stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. nie podlega wliczeniu do terminu rozpoznania zażalenia, to jednak kwestia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i związane z tym uzyskanie dwóch kolejnych, nowych opinii biegłego, nie mogły usprawiedliwiać zwłoki w załatwieniu sprawy. Sąd nie nakazał bowiem Kolegium uzyskania nowych opinii, a bierne oczekiwanie organu na ich wydanie i brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia nie świadczy o prowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zauważyć należy, że poza zleceniem organowi pierwszej instancji przeprowadzenia dowodu z opinii, Kolegium we własnym zakresie nie prowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do okoliczności, co do których zleciło sporządzenie opinii. Co więcej, wraz z upływem terminu pierwotnie wyznaczonego na jej sporządzenie (do dnia 15 marca 2019 r.), nie podjęło żadnych działań. Dopiero po informacji organu pierwszej instancji, z dnia 10 kwietnia 2019 r., po raz kolejny wydłużyło termin rozpatrzenia sprawy.

Termin ten był przy tym jeszcze kilkakrotnie wydłużany z uwagi na stwierdzoną przez Kolegium potrzebę uzupełnienia opinii. Podejmowane przez organy działania nie mogą jednak rodzić negatywnych skutków dla strony, w tym także w sferze terminów załatwiania sprawy. W konsekwencji, o ile można zgodzić się z tym, że postępowanie prowadzone przez Kolegium mogło być przedłużone w celu uzupełnienia dowodów, to jednak w ocenie Sądu, uznać należało, że znaczne opóźnienia zaistniałe w związku z oczekiwaniem na nowe opinie biegłych, na które Kolegium wyraziło zgodę, muszą obciążać ten organ. Spoczywa na nim bowiem odpowiedzialność za sprawne i skuteczne prowadzenie postępowania, co oznacza również odpowiedzialność za zachowanie terminu załatwienia sprawy. Efektywnemu i sprawnemu działaniu organu nie odpowiada natomiast zlecenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowe organowi pierwszej instancji i przesuwanie terminu załatwienia sprawy w związku z oczekiwaniem na wyjaśnienie istotnych okoliczności, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ ponosi odpowiedzialność za opieszałość organów i podmiotów działających na jego zlecenie, realizując zasadę, aby w sprawie działać szybko, bez zbędnej zwłoki i załatwić sprawę w rozsądnym terminie.

W konsekwencji, należało uznać, że zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym także będąca wynikiem oczekiwania na opinię biegłego, została zawiniona wyłącznie przez Kolegium i uzasadniała stwierdzenie przewlekłości postępowania. Zgodzić się więc przyjdzie ze skarżącym, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i długotrwale, a przekroczenie terminu do rozpoznania zażalenia jest oczywiste i niedopuszczalne. Tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Postępowanie było prowadzone rozwlekle, a tego stanu rzeczy nie usprawiedliwiała konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy. Nadto organ nie rozpoznał zażalenia skarżącego także po wniesieniu skargi co oznacza, że Kolegium dalej pozostaje w stanie przewlekłości.

Biorąc zatem pod uwagę, że przyczyny przekroczenia terminu do rozpoznania zażalenia leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin ten został wielokrotnie przekroczony, w ocenie Sądu, uznać należało, że Kolegium odpuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku).

Powyższe powodowało konieczność zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia skarżącego, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł w pkt 3 wyroku.

Oceniając, w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a., stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością uznano też, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Dokonując takiej oceny, Sąd uwzględnił, że Kolegium podejmowało czynności w długich odstępach czasu oraz nie dotrzymywało ustawowych oraz wyznaczanych przez siebie terminów załatwienia sprawy, czym niewątpliwie naruszyło art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Ponadto, Sąd miał na uwadze, że kolejne wyznaczanie terminów rozpatrzenia sprawy następowało z powoływaniem się na tą samą przyczynę niedochowania wcześniejszych terminów, w postaci oczekiwania na opinię biegłego, a od przekazania sprawy organowi do rozpoznania minęło prawie dwa lata i nawet wniesienie przez skarżącą ponaglenia (zażalenia), a następnie skargi nie wywołało skutku w postaci zakończenia przedmiotowego postępowania.

Przedstawione okoliczności zadecydowały o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł (pkt 3 wyroku), stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., gdy stwierdzono, że przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną, mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Tak jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej. Przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednak wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za długie oczekiwanie na zakończenie jego sprawy. Sąd uwzględnił, że z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium, skarżący do chwili obecnej nie uzyskał rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej w 2015 r. w związku z jego wnioskiem z 2012 r. i jak wskazał, może być narażony na straty związane z ewentualną utratą prawa do odsetek od należności stanowiących przedmiot postępowania.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpisu od skargi ustalonego w kwocie 100 zł.