Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 337/08 w sprawie ze skargi O. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 337/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę O. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa, art. 145 § 1 kpa, art. 148 kpa i art. 149 § 3 kpa utrzymało w mocy, zaskarżoną odwołaniem wniesionym przez O. P., decyzję Starosty Hajnowskiego z dnia 7 lutego 2008 r., nr GK.6016-1-4/2006. Wymienioną decyzją Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Hajnówce z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], na mocy której ustalony został wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Dubicze Cerkiewne o łącznej powierzchni 75,86 ha użytków rolnych oraz wykaz posiadanych przez te osoby gruntów i przysługujących im udziałów we wspólnocie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r. organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 7 grudnia 2007 r., następnie uzupełnionym w dniu 20 grudnia 2007 r. O. P. domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Hajnówce z dnia [...] czerwca 1964 r. Podawała, iż wznowienie jest uzasadnione z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 kpa (tj. z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz art. 145 § 1 pkt 1 kpa (tj. dlatego, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe).

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając podjęte przez siebie rozstrzygnięcie podał, iż wniosek

o wznowienie postępowania złożony został po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 kpa. W ocenie Starosty Hajnowskiego termin do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa upłynął dnia 4 września 1964 r., co prowadzi do konkluzji, że wniosek O. P. z dnia 30 września 2006 r. został złożony po terminie.

Składając odwołanie od powyższej decyzji O. P. wniosła o zmianę tej decyzji poprzez uznanie jej udziału we wspólnocie gruntowej, ewentualnie o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania zwróciła uwagę na zmienność, jaką organ przejawiał w kwestii wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, co w jej ocenie nie budzi zaufania obywatela do organu prowadzącego postępowanie, jak również narusza zasady ogólne wyrażone w kpa. Niezależnie od tego O. P. podtrzymała argumenty dotychczas przez siebie podnoszone.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Starosty Hajnowskiego z dnia [...] lutego 2008 r., uznając za uzasadniony pogląd o niedotrzymaniu przez stronę terminu jednego miesiąca, przewidzianego art. 148 kpa na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Uzasadniając swą decyzję organ II instancji podał, że wniosek O. P. z dnia 30 maja 2006 r. dotyczący zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Hajnówce z dnia [...] czerwca 1964 r., mającej polegać na umieszczeniu w wykazie uprawnionych do wspólnoty jej osoby bądź jej poprzedniczki prawnej E. G., sprecyzowany został pismami z dnia 7 i 20 grudnia 2007 r., w treści których strona wskazywała na podstawy wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podkreśliło, iż strona składając wniosek o wznowienie nie może poprzestać na uprawdopodobnieniu faktu zachowania terminu do jego złożenia, lecz okoliczność tę musi udowodnić. Obowiązku tego O. P. nie wykonała, gdyż nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów wskazujących na to, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. nie miała wiedzy odnośnie podjęcia rozstrzygnięcia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Hajnówce. Zarazem organ wyjaśnił, że zwrócenie się przez O. P. w dniu 29 marca 2002 r., do prowadzących zebranie scaleniowe z zapytaniem o przyczynę nieumieszczenia jej osoby jako uprawnionej do udziału we wspólnocie pastwiskowej, nie może być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, spełniający wymogi przewidziane w przepisach kpa (art. 147 i 148 § 1 w związku z art. 63 § 3 kpa).

Jednocześnie organ orzekający w postępowaniu odwoławczym wskazał, iż nawet hipotetyczne przyjęcie za prawdziwe twierdzeń O. P. oraz niektórych świadków, zgodnie z którymi strona dowiedziała się o przyczynach uzasadniających wznowienie dopiero podczas zebrania scaleniowego w dniu 29 marca 2002 r., nie może prowadzić do ustalenia, iż termin jednego miesiąca przewidziany dla złożenia wniosku został przez stronę dochowany. Podanie z dnia 30 maja 2006 r. zostało bowiem złożone w dniu 1 czerwca 2006 r. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku, a więc również z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 148 kpa.

Odnosząc się do drugiej przyczyny wskazanej we wniosku o wznowienie, tj. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, organ wyjaśnił, iż okoliczność ta nie została przez stronę udokumentowana. Skuteczność powołania się przez stronę na tę przesłankę wznowienia postępowania uzależniona jest od przedłożenia dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego fakt sfałszowania dokumentu.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła O. P. twierdząc, iż terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie uchybiła, gdyż o sprawie dowiedziała się na zebraniu wiejskim w dniu 29 marca 2002 r. i wówczas zgłosiła ustnie swój protest do prowadzących postępowanie scaleniowe. Jedynie zaś z winy organu zgłoszenie to nie zostało ujęte w protokole. Powyższe zaniechanie organu spowodowało, iż zmuszona była złożyć pisemne odwołanie, co nastąpiło w dniu 15 maja 2002 r. Skarżąca podkreśliła, że owo pisemne odwołanie stanowiło tylko i wyłącznie potwierdzenie wcześniej złożonego ustnego odwołania. Skarżąca podkreślała, iż w latach 60-tych rolnicy nie byli świadomi działań administracji. Dodała też, że do 2002 r. prowadziła swoje gospodarstwo, które w dniu 10 sierpnia 1967 r. przekazane zostało jej przez matkę aktem notarialnym.

Jednocześnie skarżąca jako dowód, iż dokumenty na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 kpa) dołączyła protokół z dnia 20 marca 2002 r. z zebrania ogólnego oraz wyboru rady uczestników scalenia gruntów wsi Dubicze Cerkiewne, jak również listę uczestników scalenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Ponadto organ ten wskazał, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy (nieprecyzyjne wnioski, błędy formalne organów) wydano w sprawie szereg decyzji wymienionych w skardze. Jednakże w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia wniosku przez O. P. ustalona została intencja wnioskodawczyni, której żądanie oparte zostało na przepisach art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 kpa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu zakończonym zaskarżona decyzją pisma Wójta Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Kolegium wyjaśniło, iż w piśmie tym zajęto stanowisko wobec kwestii merytorycznych wskazujących na zaistnienie w stosunku do wnioskodawczyni okoliczności, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 29, poz. 169 z późn. zm.). Zdaniem organu informacje zawarte w tym piśmie, jak również zarzuty skarżącej oraz zeznania świadków w tym zakresie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym zbadania legalności decyzji ostatecznej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Hajnówce z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Dubicze Cerkiewne o łącznej powierzchni 75,86 ha użytków rolnych oraz wykaz posiadanych przez nich gruntów i przysługujących im udziałów we wspólnocie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wskazało jednocześnie, iż skarżąca wystąpiła do tegoż organu w dniu 11 kwietnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę ustalił, iż z mocy art. 61 § 3 kpa wniosek O. P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Hajnówce z dnia [...] czerwca 1964 r. wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

Sąd I instancji podkreślił, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową, mająca na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja administracyjna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej, jak wskazał sąd, powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami. Inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów.

W dalszej kolejności sąd wskazał, iż prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania, jak również to, czy strona złożyła wniosek o wznowienia postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 kpa.

Sad przyjął, iż na gruncie sprawy organy trafnie uznały, że doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Dlatego też zasadnym rozstrzygnięciem organu była odmowa wznowienia postępowania. Zbadanie kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem organu, gdyż wszczęcie postępowania w tym przedmiocie na wniosek strony, pomimo uchybienia przez nią terminowi przewidzianemu do takiej czynności, stanowiłoby rażące naruszenie prawa z uwagi na naruszenie ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Analizując zagadnienie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, sąd zwrócił uwagę, iż pojęcie dowiedzenia się o decyzji nie jest tożsame z doręczeniem decyzji. Jednomiesięczny termin do złożenia wniosku biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o tym nie musi wcale pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz może wynikać również z innych źródeł. Istotne jest tylko to, by wskazywała na treść rozstrzygnięcia podjętego w danej sprawie. Analizę kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku sąd zakończył konkluzją, iż strona obowiązana jest udowodnić fakt dotarcia do niej wiadomości o treści decyzji wydanej w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, miesiąc przed złożeniem wniosku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku organ I i II instancji trafnie przyjął, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, iż wnioskodawczyni wiedziała o przedmiotowej decyzji i o fakcie jej niewpisania na listę osób uprawnionych już w dacie wydania tej decyzji w 1964 r., gdyż już wówczas zgłaszała w tym zakresie swoje roszczenia. Niemniej jednak, nawet przyjęcie wersji podawanej przez skarżącą, zgodnie z którą o decyzji dowiedziała się na zebraniu scaleniowym w dniu 29 marca 2002 r. również prowadzi do wniosku, iż termin do złożenia wniosku nie został dochowany. Podanie o wznowienie zostało bowiem faktycznie wniesione w dniu 1 czerwca 2006 r. Zdaniem sądu hipotetyczne nawet przyjęcie, iż pismo skarżącej z dnia 15 maja 2002 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w Hajnówce było już faktycznie wnioskiem o wznowienie postępowania (przy uwzględnieniu jego intencji) także prowadzi do konkluzji, iż wniosek taki byłby podaniem wniesionym po upływie terminu jednego miesiąca, którego bieg byłby liczony w takim wypadku - według wersji skarżącej - od dnia 29 marca 2002 r.

Jednocześnie sąd podkreślił, iż nie można zaakceptować stanowiska skarżącej, według którego wniosek o wznowienie postępowania złożyła w terminie, co miało według niej uzasadnienie w tym, że ów wniosek złożyła ustnie już na zebraniu scaleniowym w dniu 29 marca 2002 r., zaś w dniu 15 maja 2002 r. potwierdziła jedynie swoje podanie. Przeciwko takiemu zapatrywaniu strony skarżącej przemawia zdaniem sądu wyraźna regulacja zawarta w kpa, a odnosząca się do formy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Stosownie do art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. O ile zgodnie z art. 63 § 1 kpa podanie może być wniesione także w formie ustnej, to jednak musi ono spełniać określone wymogi, aby można je traktować za skuteczne. Uwzględniając obowiązującą w toku całego postępowania administracyjnego i wymaganą

w rozsądnym zakresie wobec wszystkich czynności w toku załatwiania sprawy ogólną zasadę pisemności, art. 63 § 1 kpa oraz art. 67 § 2 pkt 1 kpa nakładają na organ obowiązek sporządzenia protokołu z czynności polegającej na złożeniu wniosku. Protokół zaś winien odpowiadać – z uwagi na szczególna rolę, jaką ma do spełnienia w postępowaniu administracyjnym - wymaganiom sformułowanym w art. 68 kpa. Dlatego też hipotetyczne nawet przyjęcie, jakoby strona złożyła w dniu 29 marca 2002 r. wniosek na zebraniu scaleniowym, uniemożliwia stwierdzenie, iż czynność taka wszczęła postępowanie w przedmiocie wznowienia, gdyż skarżąca skierowała go wobec podmiotu niewłaściwego w sprawie (czym uchybiła art. 148 § 1 kpa), a nadto protokół nie został przez nią podpisany (co nie spełnia wymogu z art. 63 § 3 kpa).

Ustosunkowując się do drugiej z przyczyn mających uzasadniać wznowienie (tj. powołanej w skardze przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa), sąd zaaprobował ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego. Potwierdził tym samym, że O. P. nie przedstawiła żadnego prawomocnego orzeczenia sądu potwierdzającego sfałszowanie dokumentu.

Sąd zatem doszedł do przekonania, iż w sprawie poddanej jego kontroli nie zaistniały żadne podstawy uzasadniające wznowienie postępowania ze względów formalno-procesowych. W tej sytuacji nie jest możliwa ani analiza ani ocena merytorycznych zarzutów zgłoszonych przez stronę. Zarazem nie zasługuje na uwzględnienie, zdaniem sądu, zgłoszony na rozprawie zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż mógłby on dotyczyć wyłącznie przedmiotu niniejszego postępowania, a więc zaskarżonych decyzji. Nie odnosi się on natomiast do postępowania między organami administracji i decyzji wydawanych we wcześniejszych fazach postępowaniach, które nie podlegają kontroli sądu.

Powyższe względy zdaniem sądu uzasadniają przyjęcie, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Ponadto decyzje w przedmiocie wznowienia postępowania nie mają charakteru uznaniowego, lecz są rozstrzygnięciami typu związanego, co uniemożliwia organom stosowania jakiejkolwiek dowolności

Od powyższego wyroku, skarżąca O. P. wniosła skargę kasacyjną. Wskazanemu orzeczeniu, które zaskarżyła w całości, zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 139 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy pierwsza decyzja wydana na wniosek strony była dla niej korzystna , a fakt wniesienia przez stronę odwołania wynikał wyłącznie z nieznajomości skutków, jakie pociąga za sobą odmowa uchylenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1964 r. oraz jednoczesne stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa,

b) art. 135 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i niewzięcie pod uwagę aktów poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, które to akty były dla odwołującej się korzystniejsze aniżeli ostateczna decyzja wydana w sprawie.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżony wyrok jest błędny, gdyż w trakcie postępowania sądowego nie został uwzględniony zarzut naruszenia przez organy zasady reformationis in peius. W uzasadnieniu tego zarzutu powołany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 1987 r. (SA/Lu 259/87, opubl. Legalis). Zgodnie z tym rozstrzygnięciem "zakaz reformationis in peius dotyczy całego przebiegu postępowania administracyjnego, a nie wyłącznie jednej z jego faz. Skoro decyzja organu I instancji została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia to organ I instancji nie może pogorszyć sytuacji prawnej odwołującego się, a jeżeli to uczyni, to taka decyzja powinna być uchylona przez organ wyższy".

Odnosząc się do początków sprawy wszczętej wnioskiem o wznowienie postępowania, strona skarżąca przypomniała, iż w dniu 29 maja 2006 r. (?) podczas zebrania wspólnoty gruntowej wsi Dubicze Cerkiewne O. P. powzięła wiadomość, iż jej nazwisko i nazwisko jej matki E. G. nie figurują na liście członków wspólnoty gruntowej wsi Dubicze Cerkiewne. Wówczas, tj. w trakcie wspomnianego zebrania, O. P. zgłosiła wniosek o uchylenie decyzji z 1964 r. oraz wpisanie jej na listę członków wspólnoty, gdyż spełniała przesłanki do uzyskania takiego członkowstwa. W piśmie z dnia 15 maja 2002 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego zawarła pytanie odnośnie przyczyn braku jej nazwiska na liście.

W oparciu o wymienione pisma oraz po ustaleniu ostatecznej intencji działania strony, która nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, Starosta Hajnowski postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr GK [...] Starosta Hajnowski stwierdził, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Hajnówce z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił jej uchylenia ( z uwagi na treść art. 146 § 1 kpa). Odwołanie od tej decyzji wniosła O. P., podając jednakże w nim, iż wnosi odwołanie z tej przyczyny, że w decyzji nie wskazano rozstrzygnięcia co do odszkodowania czy gruntu zamiennego. W wyniku tego odwołania decyzja Starosty z dnia 14 listopada 2006 r. została uchylona z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po tym oraz kolejnych odwołaniach, jakie były składane przez skarżącą, sprawa była przedmiotem łącznie czterokrotnego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, które za każdym razem orzekało odmiennie co do oceny skutków działania skarżącej po dniu 29 marca 2006 r.

Jak podano w skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. przyjęło, iż z przyczyn leżących po stronie organu nie dopełniono w dniu 29 marca 2006 r. formalności polegającej na nadaniu wnioskowi skarżącej formy pisemnej poprzez sporządzenie stosownego protokołu. Zatem już w dniu 29 marca 2006 r. wniosek mógł mieć przepisową formę oraz mógł zostać złożony właściwemu organowi z zachowaniem terminu. Z kolei w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uznało za zasadne stanowisko Starosty Hajnowskiego odnośnie zaistnienia przyczyn oraz zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, co skutkowało uznaniem za prawidłowe postanowienia z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że naruszenie zakazu reformationis in peius wynika z tego, że pierwsza decyzja wydana w sprawie była rozstrzygnięciem najkorzystniejszym dla O. P., jakie mogło zostać podjęte w sprawie. Natomiast wnoszone przez stronę odwołania doprowadziły do wydania ostatecznie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Naruszenie zaś zakazu wskazanego w art. 139 kpa powinno zostać dostrzeżone i wyeliminowane z urzędu przez orzekający w sprawie sad administracyjny, nawet pomimo braku sformułowania odpowiedniego zarzutu co do tej kwestii w skardze.

W postępowaniu sądowym zakończonym wydaniem zaskarżonego obecnie wyroku doszło zdaniem O. P. do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Sad nie dostrzegł bowiem przytoczonych powyżej problemów pomimo nałożonego na niego ustawowego obowiązku działania poza zarzutami skargi w razie naruszenia przepisów prawa (p.p.s.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowe powinno było doprowadzić do dostrzeżenia przez sąd zaistniałych nieprawidłowości w trakcie całego postępowania administracyjnego, z których najpoważniejszym było oczywiste naruszenie zakazu reformationis in peius.

W skardze kasacyjnej podkreślono również, iż O. P. pierwsze odwołanie złożyła wskutek tego, że nie rozumiała znaczenia wydanej decyzji, zaś organ nie pouczył jej co do tego, że inne rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe z uwagi na upływ czasu, jak również nie wyjaśnił stronie, że w postępowaniu jakie prowadził nie jest możliwe przyznanie odszkodowania. Taki sposób prowadzenia postępowania stanowi przykład naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 kpa. Ten przepis przewiduje, że organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa. Powyższego uchybienia sąd pierwszej instancji również nie uwzględnił. Dlatego też zaskarżony wyrok, jako wydany z naruszeniem przepisów postępowania powinien zostać usunięty z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie niniejszej sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca zarzuciła sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. i w związku z art. 139 kpa oraz naruszenie przepisu art. 135 p.p.s.a.

Zarzut ten nie jest trafny.

Wskazanej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca upatrywała przy tym w wadliwym – zdaniem skargi kasacyjnej – utrzymaniu w mocy przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Było to niedopuszczalne, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem wcześniej wydana

w tym postępowaniu administracyjnym decyzja uwzględniała żądanie strony i była dla niej korzystna.

Stanowisko skarżącej nie jest uzasadnione.

Przepis art. 139 kpa przewiduje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten ustanawia zasadę zakazu reformationis in peius w odniesieniu do rozstrzygnięć organu odwoławczego. Z zasady tej wynika, że organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia, które pogorszyłoby sytuację prawną ustaloną decyzją organu I instancji dla strony wnoszącej odwołanie.

Tak rozumiany zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie nie został złamany w rozpatrywanej sprawie. Wszak decyzja organu odwoławczego od której zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Hajnówce z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...] ustalającą wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Dubicze Cerkiewne o łącznej powierzchni 75,86 ha użytków rolnych oraz wykaz posiadanych przez nich gruntów.

Decyzja ta nie zmieniała na niekorzyść strony odwołującej się decyzji organu I instancji. Nie nastąpiło zatem, w następstwie rozpatrzenia odwołania, pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się, niedopuszczalne z uwagi na powołaną wyżej regulację z art. 139 kpa.

Złamania zasady ustanowionej tym przepisem (art. 139 kpa) nie można również wiązać z faktem wydania w postępowaniu administracyjnym jako pierwszej decyzji, korzystnej dla strony. Decyzja ta bowiem, wydana w dniu [...] listopada 2006 r. znak: [...] przez Starostę Hajnowskiego w wyniku wznowienia postępowania, korzystna dla strony (skarżącej), została na skutek odwołania uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego było dopuszczalne i nie naruszało zasady z art. 139 kpa. Wprowadzony tym przepisem zakaz ogranicza się tylko do rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 pkt 2 kpa, a zatem do decyzji reformacyjnych, na podstawie których organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzje organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 26 marca 1999 r., I SA/Gd546/97, Lex Polonica 339841, czy wyrok SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNAPiUS 2001, nr 1, poz. 60). Zakaz ten nie ma natomiast zastosowania do decyzji kasacyjnych organu odwoławczego i nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ

I instancji w postępowaniu prowadzonym w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie 138 § 2 kpa (por. uchwała NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA z 1998 r., nr 3, poz. 79).

W świetle powyższych uwag, nie można przyjmować by w rozpatrywanym przypadku organy administracji nie mogły wydać decyzji odmawiającej uwzględnienia żądań strony z tego tylko względu, że pierwsza (najwcześniej wydana) w tej sprawie decyzja organu I instancji (uchylona następnie w wyniku odwołania) była korzystna dla strony.

Odmienne w powyższym zakresie stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej nie znajduje oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa.

Należało zatem uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Prowadzi to, z mocy przepisu art. 184 p.p.s.a. do jej oddalenia.