Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA: Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Arkadiusz Despot – Mładanowicz (współsprawozdawca) Andrzej Jurkiewicz Małgorzata Miron Małgorzata Pocztarek Jerzy Stelmasiak Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej R. J. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 593/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 23 maja 2018 r. Nr Rep. 587/OŚiP/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 703/21: "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu" podjął następującą uchwałę: Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 703/21, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), określanej dalej jako "P.p.s.a.", przedstawił do rozpoznania składowi siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu".

Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia oraz akt sprawy zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Starosta elbląski, w toku rozpoznawania sprawy z wniosku [...] Sp. z o.o. w W. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży o wysokości 36,15 m wraz z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi na działce nr [...] w G., zobowiązał inwestora do przedłożenia postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), tj. postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z powyższym, inwestor wnioskiem z 6 marca 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy Elbląga o określenie czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym czy wymaga też wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do wniosku załączył m. in. kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz dokument zatytułowany "kwalifikacja przedsięwzięcia". W dokumencie tym w formie graficznej i opisowej przedstawiono otoczenie analizowanej stacji bazowej pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych wiązek promieniowania anten. Podano wysokości zawieszenia na wieży każdej z dziesięciu anten sektorowych, ich azymuty, maksymalne kąty nachylenia, a także moc EIRP (równoważną moc promieniowaną izotropowo) mieszczącą się w przedziale od 1000 do 2000 W. W wyniku ustalenia, że w odległościach do 70 metrów mierzonych od środka elektrycznego każdej z anten w osiach ich głównych wiązek promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności przyjęto, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, ze zm., dalej rozporządzenie z 2010 r. lub rozporządzenie). Uznając zatem brak konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójt Gminy Elbląga decyzją z 20 kwietnia 2017 r. umorzył postępowanie w przedmiocie jej wydania.

Następnie, w wyniku wznowienia postępowania, ten sam organ decyzją z 20 marca 2018 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję własną z 20 kwietnia 2017 r. i odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił, że podejmując rozstrzygnięcie z 20 kwietnia 2017 r. kierował się literalnym brzmieniem przepisów rozporządzenia z 2010 r. które w § 3 ust. 1 pkt 8 przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nakazuje uwzględniać równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Tymczasem w toku wznowionego postępowania, strony, na wniosek których w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowiono postępowanie, podniosły, że kwalifikacja przedsięwzięcia powinna uwzględniać zsumowanie parametrów technicznych charakteryzujących anteny w danym sektorze. Organ zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia sprawy nie ułatwia mu liczne, ale sprzeczne ze sobą orzecznictwo sądowoadministracyjne. Chcąc zatem wyjaśnić zagadnienie prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia przez inwestora, a mianowicie czy jest ono przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko czy też takim przedsięwzięciem nie jest, zdecydował w toku wznowionego postępowania o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu radiokomunikacji i teletransmisji przewodowej. Organ stwierdził, że jakkolwiek opinia ta w swoich wnioskach potwierdziła słuszność jego decyzji o umorzeniu postępowania, to jednak nie rozwiała wszystkich wątpliwości związanych "z nakładaniem się na siebie wiązek promieniowania na tym samym azymucie". Przychylając się ostatecznie do stanowiska stron postępowania, które zainicjowały postępowanie nadzwyczajne i opowiedziały się za koniecznością kwalifikacji przedsięwzięcia po zsumowaniu parametrów technicznych anten i zbadaniu zjawiska nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, organ zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji określającej moc EIRP na każdym kierunku emisji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów oraz dopuszczalnej możliwej zabudowy, mapy obrazującej faktyczny obszar oddziaływania oraz określenie obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 Prawa ochrony środowiska. Wobec jej nieprzedstawienia odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

W następstwie wniesionego przez inwestora odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z 23 maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania i argumentów stron, organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazującego na konieczność wyjaśniania w tego rodzaju postępowaniach kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 593/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę inwestora. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że kwestia czy przy kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględniać moc pojedynczej anteny, czy moc kilku anten projektowanych w tych samych azymutach jest rozbieżnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych z uwagi na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., które do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągnie progi określone w ust. 1. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z aktualnie dominującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przy ustalaniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń przy pracy wszystkich anten. O konieczności dokonywania takiej wykładni przesądza, w ocenie Sądu pierwszej instancji, treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2018 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W jej podstawach wskazał między innymi na naruszenie prawa materialnego, mianowicie § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. W treści tego zarzutu i jego uzasadnieniu zarzucił błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględnić "sumowanie mocy anten", jak również zbadać "efekt kumulacji promieniowania" podczas gdy jest to niezgodne z ich jednoznacznym brzmieniem wskazującym, że kwalifikacja ta zależy od parametrów dotyczących pojedynczej anteny.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia o przedstawieniu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na rozbieżności orzecznicze w zakresie wykładni ww. przepisów stanowiących podstawy skargi kasacyjnej. Wyjaśnił, że w świetle jednego z poglądów przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu. Za przyjęciem takiego stanowiska miałaby przemawiać wykładnia systemowa powołanych przepisów rozporządzenia z 2010 r. uwzględniająca, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że zadaniem organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja, a nie tylko poszczególne anteny, wpłynie na środowisko. W związku z czym niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie na siebie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Za takim rozumieniem tego przepisu miałaby przemawiać także treść § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2010 r. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie, bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Pogląd, zgodnie z którym należy brać pod uwagę sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17; 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17; 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14; 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16; 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15; 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/18; 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1045/20; 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2085/18; 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3454/18; 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 135/19; 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3436/18; 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 209/19.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie prezentowany jest także inny pogląd. Zgodnie z nim § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do jego § 3 ust. 2 pkt 3. Ten ostatni ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów. Nie ma jednak zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, ponieważ w tym przypadku – jak wynika z części końcowej tego przepisu – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zgodnie więc z tą wykładnią parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), ustala się dla pojedynczej anteny, a nie przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanych lub zrealizowanych na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Taki pogląd zaprezentowany został z kolei w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 7423/217; 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 682/21; 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4390/21; 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21; 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 682/21; 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21; 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4390/21.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że usunięcie wskazanej rozbieżności w orzecznictwie i udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie warunkuje rozpoznanie skargi kasacyjnej, co uzasadnia skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 187 § 1 P.p.s.a.

Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z 29 czerwca 2022 r. wniósł o podjęcie uchwały, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny. Zdaniem Prokuratora za przyjęciem tego stanowiska przemawia nie budzące wątpliwości brzmienie powyższych przepisów. Pogląd przeciwny nakładający obowiązek sumowania oddziaływania poszczególnych anten w oparciu o § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w jego ocenie prowadzi do kreowania rozwiązania, które stoi w sprzeczności z wyraźną treścią § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Skutkuje to jednocześnie pominięciem znaczenia prawnego nadanego rozwiązaniom zawartym w tych przepisach. Dodatkowo Prokurator zwrócił uwagę na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15, uznając, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego - [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. - w piśmie z 21 lipca 2022 r. wniósł o uwzględnienie przy podejmowaniu uchwały szeregu orzeczeń opowiadających się za "koniecznością kumulacji".

Pozostali uczestnicy, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. i K. [...] z siedzibą w W., wnieśli o podjęcie uchwały, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zbadania wymagała kwestia dopuszczalności rozstrzygania przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego zagadnienia prawnego. Zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a., "[j]eżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu". Przepis ten, w powiązaniu z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zgodnie z którym: "Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej", wskazuje, że warunkiem podjęcia uchwały jest po pierwsze, wystąpienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości prawne i po drugie, jego związek z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.

Niewątpliwie o "poważnych wątpliwościach" w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a. świadczy istniejąca w chwili rozpatrywania skargi kasacyjnej rozbieżność orzecznicza, przy czym rozbieżność ta - w przeciwieństwie do trybu podejmowania uchwały abstrakcyjnej (art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) - nie jest warunkiem sine qua non podjęcia uchwały konkretnej, tj. rozstrzygającej wątpliwości prawne w konkretnej sprawie. O poważnych wątpliwościach w zakresie wykładni i stosowania prawa świadczyć mogą także jednostkowe odmienne orzeczenia, zdania odrębne, a także argumentacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia składu NSA, występującego z pytaniem prawnym. Istotna jest w tym przypadku bowiem nie tyle sama rozbieżność orzecznicza, co argumentacja prawna świadcząca o problemie prawnym wywołującym trudności w jego rozwiązaniu i wymagającym zaangażowania powiększonego składu. W rozpoznawanej sprawie warunek "poważnych wątpliwości" w zakresie interpretacji przepisów § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. jest spełniony, o czym świadczy istniejąca w chwili wystąpienia z pytaniem prawnym rozbieżność orzecznicza wykazana w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r.

Odnośnie natomiast do drugiego z warunków podjęcia uchwały w oparciu o art. 187 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tj. związku zagadnienia prawnego (budzącego poważne wątpliwości) z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy to należy wyjaśnić, że chodzi o taki związek, w którym wyjaśnienie zagadnienia prawnego będzie miało bezpośredni wpływ na rozpoznanie skargi kasacyjnej, a tym samym wpłynie na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zagadnienie prawne musi być powiązane z podstawami skargi kasacyjnej i mieć decydujący wpływ na ocenę ich zasadności, chyba że chodzi o kwestie odnoszące się do przesłanek nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Również i ten warunek dla podjęcia uchwały w niniejszej sprawie należy uznać za spełniony. Analiza akt sprawy, w tym treści decyzji organów obu instancji i uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, wskazuje, że zarówno organy, jak i Sąd w swoich rozstrzygnięciach wyraziły pogląd, że § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. dla prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia inwestora wymaga zbadania skumulowanego oddziaływania wszystkich anten, zsumowania ich parametrów i zbadania zjawiska nakładania się wiązek promieniowania. Opierając się na tej interpretacji organy ostatecznie odmówiły inwestorowi wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a Sąd pierwszej instancji oddalił jego skargę. W podstawach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie ww. przepisów właśnie przez błędną ich wykładnię. W ocenie inwestora treść tych regulacji odnosi się do pojedynczej anteny i przy kwalifikacji przedsięwzięcia nakazuje uwzględniać parametry odnoszące się do pojedynczej anteny bez uwzględniania skumulowanego ich oddziaływania i zjawiska nakładania się wiązek promieniowania. I chociaż w skardze kasacyjnej powołano jako naruszone oprócz § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia także jeszcze inne przepisy prawa m. in. art. 16 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 122a ust. 1 i art. 122 Prawa ochrony środowiska czy też art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 81a k.p.a., to jednak, jak wynika z ich uzasadnienia, istota sprawy sprowadza się do przesądzenia o zarzucie naruszenia przepisów rozporządzenia z 2010 r. Ich interpretacja przyjęta przez organy, a zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji stała się podstawą do zobowiązania inwestora do uzupełnienia dokumentacji dotyczącej planowanego przedsięwzięcia, a w rezultacie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z 20 kwietnia 2017 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, potwierdzającej brak konieczności posiadania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z powyższego wynika, że przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny pytanie ma bezpośredni związek z rozpoznawaną sprawę, a rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przesądzi o jej wyniku.

Oceniając warunki podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie należy też dodatkowo wyjaśnić, że żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności przedstawienia zagadnienia prawnego nie ma zmiana stanu prawnego polegająca na uchyleniu rozporządzenia z 2010 r., a w dalszej kolejności na zniesieniu obowiązku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Z mocy bowiem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936) rozporządzenie z 2010 r. utraciło moc z dniem 11 października 2019 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2019 r., poz. 1839). W pierwotnej wersji aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2019 r. w jego § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 zamieszczono ww. przedsięwzięcia ujęte w tych samych jednostkach redakcyjnych rozporządzenia z 2010 r. Kolejnym jednak rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071) z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono te przepisy, a tym samym zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Należy zatem wyjaśnić, że działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest warunkowana wyłącznie obowiązującym w chwili podejmowania uchwały stanem prawnym. Zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości czy rozbieżności orzecznicze mogą powstać także na gruncie nieobowiązujących regulacji. W przypadku uchwały podejmowanej w oparciu o art. 15 § 1 pkt 3 w zw. z art. 187 § 1 P.p.s.a. istotny jest jedynie ich związek z rozstrzygnięciem konkretnej sprawy sądowoadowoadministracyjnej. Potrzeba zatem w niniejszej sprawie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w poszerzonym składzie w przedmiocie interpretacji przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia z 2010 r. wynika z roli i funkcji sądownictwa administracyjnego, którym jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.).

W konsekwencji też wszystkie poniższe wywody prawne związane z interpretacją przepisów powołanych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r., przekazującego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów, muszą być poczynione na tle stanu prawnego, jaki obowiązywał w dniu 23 maja 2018 r., tj. w dniu wydania kontrolowanej w sprawie decyzji administracyjnej. Zatem zarówno treść cytowanych przepisów i powołanych aktów prawnych, jak i czynione na ich tle rozważania będą uwzględniały stan prawny obowiązujący w tej dacie, chyba że wyraźnie w treści niniejszego uzasadnienia zostanie wskazane, że chodzi o przepisy obowiązujące w innym czasie.

Przechodząc zatem do meritum należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), określanej dalej jako "ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko", przewiduje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja ta, jak wynika z art. 71 ust. 1 i art. 72 ww. ustawy określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i poprzedza, a w określonych przypadkach także warunkuje możliwość wydania innych decyzji niezbędnych dla zrealizowania danej inwestycji. W art. 60 tej ustawy wskazano, że Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. W oparciu o powyższe upoważnienie wydano rozporządzenie z 2010 r. w którym w § 3 ust. 1 pkt 8 wskazano:

"Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Z kolei w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. wskazano:

"Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy".

Przedmiotem wątpliwości jest czy przy kwalifikacji wyżej opisanego przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy kierować się parametrem równoważnej mocy promieniowanej izotropowo obliczonej dla pojedynczej anteny czy też należy uwzględniać sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu.

Zasadniczo pogląd opowiadający się za kwalifikacją wyznaczoną ze względu na moc pojedynczej anteny odwołuje się do literalnej treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Akcentuje, że mowa w nim o mocy wyznaczonej dla "pojedynczej anteny". Przyjmuje, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, wskazujący na konieczność "sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju", nie ma zastosowania do przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1 pkt 8 ze względu na zawarte w tym ostatnim przepisie sformułowanie, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". W orzeczeniach prezentujących ten pogląd wyjaśnia się, że relacja jaka występuje między ww. przepisami to relacja przepisu szczególnego do przepisu ogólnego, stąd § 3 ust. 1 pkt 8 wyłącza stosowanie § 3 ust. 2 pkt 3, nakazującego sumowanie parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie. Podkreśla się też, że kwalifikując przedsięwzięcie ze względu na konieczność wydania decyzji środowiskowej nie ma podstaw do analizowania go w innym zakresie (pod kątem innych założeń technicznych) niż określił inwestor. W opozycji do poglądu przeciwnego zakładającego sumowanie mocy anten, wyjaśnia się, że niezasadne jest rozpatrywanie przedsięwzięcia z punktu widzenia innego niż deklarowany układu anten, w szczególności maksymalnego możliwego do wykorzystania kąta nachylenia (tiltu).

Odmienny pogląd, wskazujący na konieczność uwzględniania przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia sumy równoważnych mocy promieniowanych izotropowo, opiera się na założeniu, że norma zawarta w § 3 ust. 2 pkt 3 ma charakter normy uzupełniającej treść § 3 ust. 1 pkt 8, a zatem nie ma podstaw do stosowania reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. W orzeczeniach prezentujących ten pogląd wskazuje się, że "[b]rzmienie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia potwierdza zatem zasadność wniosku o konieczności sumowania parametrów danego przedsięwzięcia, w tym także mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej. Skoro prawodawca nałożył obowiązek określenia kwalifikacji danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie, bądź przebudowie, jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można racjonalnie przyjąć, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Należy przy tym wyjaśnić, że pomiędzy powołanymi wyżej § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie zachodzi kolizja uzasadniająca zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 ma bowiem charakter normy ogólnej, określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ma natomiast charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten), niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny" (wyrok z 25.07.2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17). Podnosi się też, że za przyjęciem takiego stanowiska przemawia wykładnia systemowa powołanych przepisów rozporządzenia z 2010 r., gdyż celem ustawodawcy było wskazanie w nim inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że należy badać wpływ całej inwestycji na środowisko, a nie tylko pojedynczych anten. Do wykładni systemowej nawiązano szerzej w wyroku z 4 listopada 2021 r. o sygn. akt II OSK 135/19, argumentując jak następuje: "Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. czyni zadość wymogom ustanowionej w art. 6 Prawa ochrony środowiska zasady zapobiegania i przezorności, zgodnie z którą podmioty korzystające ze środowiska, jak też organy administracji zobowiązane są do przewidzenia wszystkich negatywnych następstw korzystania ze środowiska oraz zastosowania takich rozwiązań, które będą im zapobiegały. Ponadto w orzecznictwie trafnie wskazano, że dokonując systemowej wykładni omawianych przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. należy mieć na uwadze, że z art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego oddziaływania na środowisko nakazuje uwzględnić nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki środowiskowego oddziaływania planowanej inwestycji, lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 2577/20). Przedstawionego powyżej stanowiska w zakresie wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie może podważyć argumentacja przyjmowana w odosobnionych wyrokach sądów administracyjnych, oparta zasadniczo na literalnym brzmieniu wymienionych przepisów, bez uwzględnienia obowiązujących dyrektyw wykładni systemowej, czy funkcjonalnej oraz celowościowej (por.m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15)". W orzeczeniu z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2336/20, uzasadniając konieczność stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. w odniesieniu do przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 odwołano się z kolei do wyników wykładni funkcjonalnej argumentując: "Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie dostrzegając odmienne poglądy formułowane w orzecznictwie, uznaje jednak, że wynik wykładni funkcjonalnej, opartej o istotę ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko, w tym przede wszystkim na życie i zdrowie ludzi, przemawia za taką wykładnią § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., która konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływań czyni elementem analizy środowiskowej również w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 2 pkt 8 tegoż rozporządzenia. Odmienna interpretacja prowadzi bowiem do wyników sprzecznych z zasadą prewencji i przezorności, która jest źródłem większości obowiązków adresowanych do podmiotów korzystających ze środowiska i czyniłaby ochronę środowiska, a w jej ramach konstytucyjny wymóg zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), iluzorycznym". W szeregu orzeczeń wpisujących się w pogląd o konieczności stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. do stacji bazowych telefonii komórkowej, a tym samym konieczności sumowania mocy pojedynczych anten podnosi się też, że odmienna interpretacja prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez inwestorów. W wyroku z 29 września 2015 r. o sygn. akt II OSK 139/14 wskazano: "Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania nie wpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne". W większości orzeczeń opowiadających się za koniecznością sumowania parametrów poszczególnych anten podnosi się, że wyznacznikiem kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze czy potencjalnie oddziaływać na środowisko nie mogą być wyłącznie dane wskazane przez inwestora. Zakłada się, że z uwagi na możliwości techniczne anten (w tym zwłaszcza mechanizm elektrycznego sterowania samej wiązki sygnału niewidoczny z zewnątrz), inwestor może korzystać z ustawień mniej korzystnych dla środowiska niż deklaruje we wniosku. Stąd w wyrokach stwierdza się, że "kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W przypadku inwestycji, która dotyczy różnych grup anten o różnej mocy powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych, tak aby można w ogóle dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8" (por. wyrok z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów uprawniony jest pogląd, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiają za tym następujące względy.

Literalna treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Wynika z niej, że parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jako warunek zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych pod przepisy rozporządzenia z 2010 r., a tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy przyjmować w odniesieniu do "pojedynczej anteny". Brzmienie przepisu, pomimo użycia w nim kilku zwrotów i terminów technicznych, jest jasne i zrozumiałe. Instalacja wymaga decyzji środowiskowej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli w jej składzie jest zaprojektowana co najmniej jedna antena odpowiadająca wymaganiom zawartym w przepisie. Zauważyć należy, że wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo "pojedynczej anteny" nie jest jedynym warunkiem, od którego zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Została ona powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry, tj. moc i odległość służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799). Przepis skonstruowany jest tak, że w kolejnych punktach oznaczonych literami od "a" do "g" punktu 8 ustępu pierwszego stopniuje, tj. zwiększa moc anteny i jednocześnie powiększa odległość terenu, na którym należy przeprowadzić badanie pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. Oba te parametry pozostają zatem w zależności. Dopiero ustalenie, że w danej odległości od środka pojedynczej anteny o mocy podanej w § 3 ust. 1 pkt 8 znajduje się miejsce dostępne dla ludności powoduje, że przedsięwzięcie staje się przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym, że wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie z kolei, że takie miejsce w otoczeniu instalacji składającej się z pojedynczych anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo mieszczących się w przedziałach wskazanych w tym przepisie nie występuje skutkuje jej zwolnieniem z tego obowiązku. To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.

Pogląd przeciwny nie kwestionuje, że w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mowa o "pojedynczej antenie", gdyż zasadność sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wywodzi z § 3 ust. 2 pkt 3. Przepis ten jednak do instalacji wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 nie może mieć zastosowania. Warunkiem jego zastosowania jest bowiem ustalenie, że na terenie jednego zakładu lub obiektu obok planowanej inwestycji (w tym przypadku instalacji radiokomunikacyjnej) występuje jeszcze inne dodatkowe "przedsięwzięcie", które albo jest realizowane, albo zostało już zrealizowane. Treść tego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że chodzi w nim o dodatkowe uwzględnienie parametrów – planowanego, realizowanego lub zrealizowanego – a w każdym razie innego "przedsięwzięcia tego samego rodzaju". Przybliżając terminy, jakimi posłużono się w tym przepisie należy wyjaśnić, że "przedsięwzięcie" definiuje art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko jako "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". W świetle powyższego, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia kwalifikacyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Już chociażby z tego względu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania do instalacji składającej się z kilku anten. Pod pojęciem instalacji należy stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska rozumieć a/ stacjonarne urządzenie techniczne, b/ zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie tego samego zakładu, c/ budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisje. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 48 tej ustawy zakład to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Należy mieć na względzie, że druga część przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o treści: "przy czym równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna" pod względem językowym również nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wyraźnie poprzez użycie tych samych zwrotów i sformułowań "na terenie jednego zakładu lub obiektu", "na terenie tego samego zakładu lub obiektu" nawiązuje i odnosi się do przepisu § 3 ust. 2 pkt 3. Cytowany fragment § 3 ust. 1 pkt 8 wskazuje, że nawet w sytuacji gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu miałyby znaleźć się dwie lub więcej instalacji radiokomunikacyjnych, to o ich kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko decydować ma "pojedyncza antena", a w szczególności wystąpienie w jej zasięgu na linii prowadzonej od jej środka elektrycznego i w oznaczonej odległości miejsca dostępnego dla ludności. I jest to także logiczne. Tak jak ustawodawca nie wymaga decyzji środowiskowej dla instalacji składającej się z anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo, mieszczących się w przedziałach określonych w § 3 ust. 1 pkt 8, przy braku występowania w jej otoczeniu miejsca dostępnego dla ludności tak samo zwalnia z tego wymogu każde kolejne realizowane tego rodzaju przedsięwzięcie dokładnie z tego samego właśnie względu, tj. z braku miejsca dostępnego dla ludności w jego otoczeniu. Czy to będzie jedna instalacja czy kilka, sposób kwalifikowania każdej z nich będzie zależał od parametrów odnoszących się do "pojedynczej anteny". Z treści badanych regulacji § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 przy uwzględnieniu zasad logiki nie można zatem wyprowadzić wniosku, że ten ostatni mógłby być podstawą sumowania parametrów anten jednej instalacji jako jednego przedsięwzięcia. Skoro jednak pogląd przeciwny, opowiadający się za przyjęciem "mocy zbiorczej" anten (niekiedy wszystkich, a niekiedy tylko tych na tych samych azymutach), jak również badania nakładania się i przecinania ich wiązek promieniowania, opiera się tak naprawdę w całości na zastosowaniu § 3 ust. 2 pkt 3, to jego kolejnym błędem interpretacyjnym (poza przyjęciem, że w ogóle ma on zastosowanie do parametrów jednego przedsięwzięcia), jest nieodniesienie się do tej cytowanej wyżej części przepisu ust. 1 pkt 8, która zaczyna się od słów "przy czym". Pominięcie tego fragmentu przepisu narusza bowiem jedną z reguł wykładni językowej per non est zakazującej pomijania w treści interpretowanego przepisu jakiejkolwiek wyrażenia, sformułowania lub zwrotu i czynienia go zbędnym. W wykładni przepisu nie wolno bowiem pomijać znaczenia wyrazów i zdań użytych przez ustawodawcę. Pominięty fragment wprost wyłącza stosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 do przedsięwzięcia wskazanego w ust. 1 pkt 8.

Dodatkowo, jak dowodzi analiza zmian przepisów wykonawczych ustanawiających katalog przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, celem pominiętego sformułowania było doprecyzowanie omawianej regulacji w kierunku takiej jej interpretacji, aby właśnie wyłączyć i przeciwdziałać sumowaniu parametru równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. Rozporządzenie z 2010 r. poprzedzało bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). W przepisach tego rozporządzenia dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, w pierwotnym ich brzmieniu (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8), nie było wzmianki, aby równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczać dla pojedynczych anten. Rozporządzenie to zawierało natomiast § 4, w którym ogólnie nakazywano sumować parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu. Rozporządzenie z 2004 r., w istotnym dla rozpoznawanej sprawy zakresie, zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 158, poz. 1105). Wówczas do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 dodano sformułowanie, z którego wynikało, że równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczana powinna być dla pojedynczej anteny. W tym czasie w powołanych przepisach nie było jeszcze zdania, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zdanie to pojawiło się wraz z wydaniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Historia ww. zmian, swego rodzaju zwiększanie nacisku na to, aby w tekście normatywnym wyrazić myśl, że równoważną moc promieniowaną izotropowo należy przyjmować dla pojedynczej anteny, wskazują, że prawodawca miał zamiar wykluczyć sumowanie równoważnej mocy promieniowania różnych anten niezależnie od tego, czy są one częścią tej samej instalacji, czy też należą do różnych instalacji, ale znajdujących się w pobliżu.

Argumenty tezy przeciwnej, odwołujące się do wykładni systemowej i funkcjonalnej nie uzasadniają odstąpienia od wykładni literalnej.

Badanie treści § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r w kontekście pozostałych przepisów rozporządzenia i innych regulacji, odnoszących się do szeroko rozumianej ochrony środowiska, podważa pogląd, że parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo podlega sumowaniu. Zauważyć należy, że w przypadku innych przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, które można określić jako przedsięwzięcia "progowe" ich parametry, które w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 podlegają zsumowaniu (oczywiście przy założeniu, że chodzi o ich sumowanie z parametrami innego przedsięwzięcia, a nie parametrami tego samego przedsięwzięcia, jak w przypadku stacji bazowej) określone są wielkościami charakteryzującymi ich skalę i rozmiar. Przykładowo: "instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 t. na dobę" (pkt 21), "instalacje do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok" (pkt 25), "tartaki i stolarnie posiadające instalacje do impregnacji drewna lub o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 10 000 m3 drewna na rok" (pkt 48), "przystanie śródlądowe: a) dla nie mniej niż 10 statków, w tym (...), b) wykorzystujące linię brzegową na długości większej niż 20 m" (pkt 63). W przypadku tych przedsięwzięć zsumowanie ich parametrów to po prostu matematyczne działanie polegające na dodaniu wskazanych wielkości niesprawiające większych problemów interpretacyjnych. Nawiązując do jednego z ww. przedsięwzięć to przykładowo stolarnia o zdolności produkcyjnej 6 000 m3 nie będzie przedsięwzięciem z § 3 ust. 1 pkt 48, ale jeżeli na terenie tego samego zakładu lub obiektu byłaby realizowana druga taka stolarnia, to przy zastosowaniu § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 48 będzie ona wymagała postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w ramach tego postępowania organ, kierując się wskazaniami zawartymi w art. 63 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, stwierdzi potrzebę lub nie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ujęcie w rozporządzeniu instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, jak należy wnioskować z treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 nastąpiło nie tyle z uwagi na ich skalę i rozmiar, ile ze względu na możliwość wystąpienia w ich otoczeniu miejsc dostępnych dla ludności. Jedyny wyjątek, w którym prawodawca odstąpił od tego wymogu ujęty został w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia i dotyczy mocy pojedynczej anteny o wielkości nie mniejszej niż 20.000 W. Powyższa wielkość w przypadku co najmniej jednej anteny w instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej kwalifikuje ją jednak do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a nie mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać. Tylko w tym przypadku wskazana wielkość EIRP nie została powiązana z odległością mierzoną od środka elektrycznego anteny dla ustalania miejsc dostępnych dla ludności. Prawodawca zatem, kierując się wskazaniami wiedzy technicznej i medycznej, założył jakie odległości od anten instalacji są bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka, a w jakich zaistnieje potrzeba zbadania jej rzeczywistego oddziaływania w postępowaniu środowiskowym. Zsumowanie EIRP zatem nie spowoduje, że przedsięwzięcie określane jako "podprogowe" ten próg osiągnie.

Zresztą w poglądzie przyjmującym koncepcję sumowania parametru EIRP w oparciu o § 3 ust. 2 pkt 3 raczej nie chodzi o matematyczne działanie dodania tych wielkości. Z cytowanych bowiem na stronie 13 - 16 niniejszego uzasadnienia wyroków jako reprezentatywnych dla tego poglądu wynika, że chodzi w nim o zbadanie przy zastosowaniu ww. przepisu oddziaływania na środowisko. W orzeczeniach zaleca się bowiem zbadanie oddziaływania całej instalacji, a nie tylko pojedynczych anten, wyjaśnienia zjawiska ewentualnego nakładania się lub nachodzenia wiązek promieniowania w celu zweryfikowania czy moc promieniowania nie przekroczy wartości dopuszczalnych, zbadania czy moc anten nie kumuluje się wzajemnie z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne itp. Podkreśla się też, że skoro celem ustawodawcy było wskazanie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko to należy to oddziaływanie zbadać. Trudność w zweryfikowaniu poprawności tezy o zastosowaniu § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 polega na tym, że w orzeczeniach ją prezentujących nie ma wyjaśnionej dokładnie procedury, według której w myśl tego przepisu powinno nastąpić "zsumowanie parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie" tak, aby w rezultacie osiągnęło ono wartość progową i dało się zakwalifikować pod konkretną jednostkę redakcyjną wskazaną pod literami od "a" do "g" punktu 8 ustępu 1 paragrafu 3 rozporządzenia (jak w przykładzie ze stolarnią). W odniesieniu do instalacji emitującej pola elektromagnetyczne, a konkretnie stacji bazowych telefonii komórkowej zalecenia zawarte w wyrokach takie jak, nakazanie zbadania nakładania się wiązki promieniowania i ustalenia czy moc anten na tych samych azymutach nie kumuluje się lub czy moc promieniowania nie przekracza wartości dopuszczalnych, zbadanie przedsięwzięcia pod kątem wszystkich możliwych ustawień anten, nie wskazują czemu w istocie te ustalenia miałyby służyć, ani jak ich rezultat przełożyć i podciągnąć pod hipotezę § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a do g rozporządzenia. Nie wyjaśnia się przy jakich wielkościach i parametrach stacja bazowa telefonii komórkowej stanie się "przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko" w rozumieniu rozporządzenia, a tym samym i w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Zalecenia zbadania mocy promieniowania anten bądź też oddziaływania na środowisko całej instalacji błędnie kierują postępowanie organów na stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), które w aktualnym stanie prawnym zastąpione zostało dwoma rozporządzeniami: Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r., poz. 258), wydanych w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 122 Prawa ochrony środowiska. Błędnie, gdyż przepisy te nie powinny być stosowane przy ocenie czy dana instalacja wymaga decyzji środowiskowej. Znajdują one bowiem zastosowanie albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana (z uwagi na niepodpadanie pod rozporządzenie z 2010 r.) w toku innych dalszych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ, na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy przy uwzględnieniu wszystkich zjawisk fizycznych związanych z kumulacją pól elektromagnetycznych, w tym nakładania czy przecinania się wiązek promieniowania. Zakwalifikowanie przedsięwzięcia do wdrożenia postępowania środowiskowego w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2010 r., a zbadanie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko weryfikowane w oparciu o regulacje dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych to dwa różne zagadnienia. Ich nieodróżnienie niesłusznie spowodowało sięgnięcie do wykładni funkcjonalnej uzasadnianej potrzebą ochrony życia i zdrowia. Ciężar tej ochrony spoczywa bowiem na innych niż rozporządzenie z 2010 r. regulacjach prawnych. W ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" zawarte są regulacje (art. 121 – 126), których zadaniem jest ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. (art. 123). Skonfrontowanie zatem treści § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. z innymi przepisami, w szczególności mającymi na celu ochronę przed polami elektromagnetycznymi wskazuje, że na etapie rozstrzygania o charakterze przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania rzeczywistego oddziaływania instalacji na środowisko, a tym samym, że § 3 ust. 1 pkt 8 zawiera kompleksową i wyczerpującą metodę ustalania charakteru przedsięwzięcia, która to metoda ogranicza się do zbadania, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.

Dodatkowo tylko można wskazać, że jednym z powodów dla których prawodawca ostatecznie zrezygnował z zamieszczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionawigacyjnych w wykazie zawartym w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o art. 60 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko (por. rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. z 2022 r., poz. 1071) było uznanie, że wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił nadregulację względem postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, z poźn.zm) i utrudniał proces inwestycyjny niezasadnie wydłużając czas uzyskiwania niezbędnych pozwoleń. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. rozporządzenia zmieniającego, dostępnego na stronie Rządowego Centrum Legislacji, prawodawca uznał, że regulacje zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska i przepisach wykonawczych do tej ustawy zapewniają bezpieczeństwo i kontrolę nad emisją pól elektromagnetycznych w środowisku (por.https://legislacja.gov.pl/docs//3/12355351/12847265/dokument555150.pdf).

W nawiązaniu też do przywołanej wyżej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. (stanowiącej ujednolicony tekst dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko – Dz. Urz. WE L 175 z 5.07.1985) stwierdzić należy, że powoływanie się na nią dla uzasadnienia tezy o konieczności sumowania mocy anten, nie jest trafne. Wśród katalogu przedsięwzięć dla których prawodawca unijny zastrzegł konieczność przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko lub pozostawił to decyzji Państwa członkowskiego nie ma instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (por. art. 4 ust. 1 i 2 oraz załączniki I i II ww. dyrektywy). Oznacza to, że jej przeprowadzenie dla tego rodzaju przedsięwzięć było wyłącznie wymogiem krajowym. Dodatkowo argument odwołujący się do wyprowadzanego z tej dyrektywy zakazu sztucznego dzielenia przedsięwzięcia na klika mniejszych zamierzeń w celu uniknięcia oceny oddziaływania na środowisko pozostaje bez jakiegokolwiek związku z przyjęciem przez prawodawcę, że o kwalifikacji instalacji jako przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko decydują parametry odnoszące się do pojedynczej anteny. Zaprojektowanie instalacji, w skład której wchodzić będzie przynajmniej jedna antena spełniająca warunki zawarte w jednym z podpunktów od a do g pkt 8 ust. 1 paragrafu 3 spowoduje przecież, że cała instalacja jako mogąca potencjalnie oddziaływać na środowisko wymagać będzie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Niezasadnym jest też twierdzenie, że brak kumulacji mocy anten mógłby prowadzić do obejścia prawa przez inwestorów poprzez taki dobór anten, żeby uniknąć kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko, a tym samym, aby na użytek tej kwalifikacji podawać nierzeczywiste parametry, czy konfiguracje pracy anten. Poza tym, że nie ma nic niewłaściwego w projektowaniu takiego wariantu przedsięwzięcia, który nie będzie narażał ludzi na działanie pola elektromagnetycznego, a tym samym omijał miejsca dostępne dla ludności w osiach głównych wiązek ich promieniowania, to takie podejście, nie uwzględnia wyżej wskazanych regulacji Prawa ochrony środowiska. Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.