Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej oceniany jest poprzez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm substancji i energii. W konsekwencji w oparciu o te same normy prawne oceniany jest też interes prawny podmiotów do materialnoprawnego uczestnictwa w postępowaniu środowiskowym. W konsekwencji nie może rodzić skutków prawnych w takim postępowaniu, powoływanie się na negatywny wpływ takich substancji odorowych, co do których dotychczas nie ma obowiązujących przepisów ustalających dopuszczalne normy tych substancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Skarżący K. K. złożył dnia [...] grudnia 2014r. w Urzędzie Gminy G. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków inwentarskich – kurników z przeznaczeniem do hodowli drobiu - kur niosek towarowych w ilości 9750 sztuk w każdym kurniku i czterech zaplecz socjalno-magazynowych z infrastrukturą techniczną na działce o numerze geodezyjnym [...] w miejscowości M., gmina G. Do wniosku została dołączona mapa ewidencyjna w skali 1:5000, na którym zaznaczono obszar, na który oddziaływać ma przedsięwzięcie, zamykający się w granicach ewidencyjnych działki o numerze [...] oraz informacja o planowanym przedsięwzięciu.

Po uchyleniu w dniu [...] maja 2015r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. pierwszej decyzji środowiskowej Wójta Gminy G. z [...] lutego 2015r. i wyrażeniu w ponownym postępowaniu przez właściwe w sprawie organy inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska opinii o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Wójt Gminy G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Postanowienie to po uwzględnieniu zażalenia wnioskodawcy zostało uchylone przez SKO w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji po raz kolejny wystąpił do organu inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska o opinie w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Opinią z dnia [...] października 2015r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wydał w dniu [...] listopada 2015r. opinię, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia takiej oceny. Wówczas Wójt Gminy G. wydał w dniu [...] grudnia 2015r. postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko a w dniu [...] lutego 2016r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach również stwierdzającą w sentencji brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu tej decyzji, opartej na art. 71 ust. 2 pkt 2, 75 ust. 1 pkt 4, 84, 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, organ I instancji przywołał następującą argumentację. Planowane zamierzenie inwestycyjne należy do II grupy przedsięwzięć wymienionych w par. 3 ust. 1 pkt 37 i pkt 102 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Oba organy opiniujące potrzebę sporządzenia raportu, takiej konieczności nie stwierdziły. Następnie Wójt Gminy G. opisał zakres planowanego przedsięwzięcia i stwierdził, że jego otoczenie stanowią grunty rolne. Przedsięwzięcie nie będzie realizowane na obszarze szczególnie narażonym ani w obrębie strefy ochronnej ujęć wody. Najbliżej położona zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości około 350 – 500 metrów na działkach o numerach [...] i [...]. W planowanych kurnikach przewidziana jest obsada kur niosek w ilości po 9750 sztuk tj. po 39 DJP w każdym kurniku, łącznie 156 DJP. Chów ma być prowadzony na ściółce ze słomy w cyklu trwającym 52 tygodnie. Budynki będą wyposażone w instalację elektryczną oraz grzewczą, funkcjonującą w oparciu o nagrzewnice gazowe, a także trzy linie do karmienia oraz cztery linie poideł kropelkowych. W każdym budynku zostanie zastosowana wentylacja grawitacyjna oraz mechaniczna poprzez system 8 wentylatorów dachowych o mocy akustycznej 53 dB każdy oraz 4 ściennych o mocy akustycznej 63dB każdy. Ferma będzie zaopatrywana w wodę z planowanej do budowy studni o zdolności poboru wody 0,4 m sześć./godz. Po zakończeniu cyklu hodowlanego pomieszczenia inwentarskie będą starannie wymiatane i dezynfekowane bez użycia wody i środków chemicznych. Pomiot uprzątnięty w czasie przerw technologicznych będzie wywożony bezpośrednio z budynków i wykorzystany do nawożenia gruntów rolnych inwestora oraz odbiorców zewnętrznych na podstawie zawartych umów. Pomiot kurzy nie będzie składowany na terenie gospodarstwa. Krótkotrwałe negatywne oddziaływanie na otoczenie może wystąpić na etapie realizacji inwestycji i związane będzie z prowadzeniem robot budowlanych, które mają być prowadzone wyłącznie w porze dziennej a odpady budowlane mają być gromadzone w kontenerach. Realizacja inwestycji nie wiąże się z koniecznością wycinki drzew a po zakończeniu inwestycji teren zostanie otoczony pasem zieleni izolacyjnej. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia nastąpi emisja zanieczyszczeń do powietrza (hałas, pyły, gazy takie jak tlenki azotu, dwutlenek siarki, tlenek węgla, amoniak i siarkowodór), będą powstawały ścieki bytowe oraz odpady. Ścieki bytowe będą jednak odprowadzane do szczelnego zbiornika i wywożone do oczyszczalni a odpady gromadzone w pojemnikach i odbierane przez podmioty gospodarujące odpadami. Padłe sztuki ptactwa będą gromadzone w szczelnym pojemniku umieszczonym w wydzielonym dla tego celu pomieszczeniu na szczelnej posadzce i przekazywane firmie utylizacyjnej. Organ stwierdził, że z przeprowadzonych obliczeń wynika, iż poziom hałasu pochodzącego z wentylatorów i z przewidywanego dobowego ruchu pojazdów, na granicy najbliższego budynku mieszkalnego wyniesie 18,4dB a w nocy jest zerowy. Dotrzymany zatem będzie dopuszczalny poziom hałasu w stosunku do najbliżej położonych terenów zabudowy zagrodowej znajdujących się w odległości około 500 metrów, określony na 55 dB w ciągu dnia i 45dB w ciągu nocy. Również analiza przewidywanej emisji zanieczyszczeń powietrza wykazuje brak przekroczeń dopuszczalnych stężeń jednogodzinnych i średniorocznych amoniaku, siarkowodoru, dwutlenku siarki, tlenków azotu, tlenku węgla i pyłu. Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym nie ma instrumentów prawnych, które pozwoliłyby weryfikować każdą uciążliwość zapachową, ponieważ nie istnieją normy odorowe. Subiektywne odczuwanie dyskomfortu nie oznacza negatywnego wpływu na zdrowie i warunki życia ludzi i nie jest podstawą do uznania oddziaływania przedsięwzięcia za negatywne, przekraczające dopuszczalne normy. W tym miejscu organ wskazał na treść przekazanych Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska oświadczeń osób odwiedzających fermy istniejące we wsi M. z racji pracy (listonosza, kuriera, dostawcy), w treści których to oświadczeń stwierdzili, iż w czasie swej bytności na fermie nie odczuwali odoru. Organ I instancji stwierdził również, iż planowane przedsięwzięcie nie jest powiązane z innym przedsięwzięciem i nie przyczyni się do kumulowania oddziaływania, w tym kumulowania emisji zanieczyszczeń z zanieczyszczeniami z eksploatowanych już na terenie M. kurników, znajdujących się w odległości 1,5 – 2 km od terenu planowanego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie ani nie stwarza ryzyka wystąpienia poważnej awarii ani nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie stanowi zagrożenia dla środowiska. Ma być zrealizowana poza obszarami wodno – błotnymi, czy przylegającymi do jezior lub obszarów wybrzeży, poza terenami górskimi i leśnymi, poza strefami ochronnymi ujęć wód i obszarami ochronnymi zbiorników śródlądowych, poza obszarami o znaczeniu historycznym, kulturowym, archeologicznym oraz obszarami ochrony uzdrowiskowej. Planowane przedsięwzięcie nie znajduje się też na terenach objętych formami ochrony przyrody ani nie sąsiaduje blisko z nimi. Najbliżej położony obszar Natura 2000 – Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk "Ostoja na." oraz Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Dolina D. B." znajdują się w odległości około 25 km od terenu inwestycji. Zważywszy na przewidziane rozwiązania technologiczne gospodarki ściekowej w czasie eksploatacji przedsięwzięcia, nie występuje zagrożenie zanieczyszczeniem środowiska gruntowo – wodnego. Biorąc pod uwagę usytuowanie, rodzaj, skalę przedsięwzięcia, w ocenie organu I instancji, jego realizacja i eksploatacja nie będzie stanowiła zagrożenia dla zdrowia i życia oraz dla środowiska. Oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia będzie miało zasięg lokalny, krótkotrwały i odwracalny. Stąd podjęta decyzja o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Odwołania od tej decyzji wniosły: dwie osoby będące stronami postępowania środowiskowego z racji graniczenia ich nieruchomości z działką o numerze [...] stanowiącą teren inwestycji tj. R. G. (właściciel działki o numerze [...]) i A. O.(właścicielka działki o numerze [...]), trzy osoby spoza kręgu uznanych stron postępowania administracyjnego: A. T. (właściciel działki o numerze [...] położonej w M., niegraniczącej z terenem inwestycji), T. G. (właściciel działek o numerach [...] i [...], położonych w M. niegraniczących z terenem inwestycji i P. S. (właściciel działek o numerach [...] oraz [...] położonych w M., niegraniczących z terenem inwestycji) a także kilka stowarzyszeń ekologicznych: Stowarzyszenie F. Z. w B., Stowarzyszenie F. Z. w B. w Likwidacji, Stowarzyszenie Z. B. oraz Fundację T.

R. G. w swoim odwołaniu wskazał na sprzeczne oceny charakteru przedsięwzięcia w dotychczasowych rozstrzygnięciach tj. pierwszej decyzji środowiskowej z [...] lutego 2015r. stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz postanowienia z dnia [...] lipca 2015r. o konieczności przeprowadzenia takiej oceny, które zostało uchylone przez SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. zaskarżonym przez R. G. do WSA w Białymstoku. Mimo nierozpoznania przez WSA w Białymstoku wymienionej skargi, organ I instancji niezasadnie kontynuował postępowanie, które zakończył decyzją objętą odwołaniem. Decyzja ta jest nietrafna. Sporne przedsięwzięcie zostało bowiem zaplanowane zbyt blisko siedlisk ludzkich. Najbliżej planowanych kurników położone są domy mieszkalne na działce o numerze [...] – około 250 metrów i na działce o numerze [...]– około 290 metrów. Organ I instancji błędnie podaje, że inwestycja powstanie w odległości od 350 do 500 metrów od domów mieszkalnych. Zdaniem R. G. budowa obiektów przemysłowej hodowli zwierząt jako obiektów stwarzających zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi (np. epidemiologiczne, emisji zanieczyszczeń) w obrębie zwartej zabudowy wsi lub też w obrębie zabudowy miast i wsi, bez sporządzenia raportu oraz przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, jest sprzeczna z prawem. Odwołujący się wskazał, że istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez inwestora tj. na innej działce lub w innej wsi po zamianie gruntów. Odwołujący się wskazał na uciążliwość odorową dotychczas funkcjonujących we wsi hodowli drobiu i na kumulację negatywnych oddziaływań poza granice terenu inwestycji.

A. O. również podkreśliła, że decyzja objęta odwołaniem została wydana bez oczekiwania na rozpoznanie przez WSA w Białymstoku skargi jednej ze stron postępowania na kasacyjne postanowienie SKO w B. z dnia [...] sierpnia 2015r. uchylające postanowienie o obowiązku przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Wskazała też na sprzeczność decyzji z wcześniej zajmowanym przez organ I instancji stanowiskiem oraz stwierdziła, że decyzja narusza jej interes prawny, gdyż jej nieruchomość będzie bezpośrednio narażona na negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, a szkodliwe emisje niewątpliwie będą wykraczały poza obręb działki inwestora.

P. S., T. G. i A. T. w jednakowo brzmiących odwołaniach wnieśli o uznanie ich za strony postępowania z racji niewielkiej odległości własnych nieruchomości od terenu inwestycji (oddzielonych od terenu inwestycji drogą) i podnieśli zarzuty uciążliwości przedsięwzięcia, zwłaszcza zapachowej, powodującej hałas i stwarzającej zagrożenie epidemiologiczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie F. Z. w B., Stowarzyszenie F. Z. w B. w Likwidacji, Stowarzyszenie Z. B. oraz Fundację T. Decyzją zaś z dnia [...] lipca 2016r. wydaną po rozpatrzeniu odwołań R. G., A. O., A. T., T. G. i P. S., Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ II instancji stwierdził, że z uwagi na to, że nieruchomości osób odwołujących się, nietraktowanych jako strony postępowania, położone są w zasięgu potencjalnego oddziaływania inwestycji, szczególnie jeśli chodzi o sąsiedztwo wobec dróg dojazdowych do terenu inwestycji, Kolegium uznało, że należało te odwołania rozpatrzeć merytorycznie tak jak odwołania osób pochodzących z kręgu stron postępowania administracyjnego.

Następnie Kolegium wskazało na uregulowania prawne ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, akcentując okoliczności brane pod uwagę przy badaniu potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco takie oddziaływanie wywierać, do których to przedsięwzięć zalicza się sporne. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie prawidłowego określenia rodzaju spornego przedsięwzięcia i właściwego jego scharakteryzowania i stwierdziło, że ocena ta nie uzasadnia przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Kolegium stwierdziło, że projektowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało ponadnormatywnego kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć i nie będzie powiązane z innymi przedsięwzięciami. W trakcie realizacji przedsięwzięcia nie przewiduje się też wykorzystania zasobów naturalnych a przedsięwzięcie nie będzie stwarzać ryzyka wystąpienia poważnej awarii. Organ odwoławczy stwierdził też, nawiązując do obliczeń przewidywanych stężeń gazów emitowanych do powietrza w trakcie eksploatacji kurników, a dokonanych przez organ inspekcji sanitarnej, że ze względu na nieprzekroczenie normowanych przepisami prawa emisji amoniaku i siarkowodoru, które są głównymi substancjami odorotwórczymi, nie istnieje ryzyko uciążliwości zapachowych poza terenem inwestycji. Podkreślił przy tym, iż w polskim systemie prawnym brak jest określonych norm zapachowych a subiektywne odczucie dyskomfortu zapachowego, nie oznacza negatywnego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi i nie jest podstawą uznania oddziaływania przedsięwzięcia za negatywne, przekraczające dopuszczalne normy.

Kolegium uznało również za niezasadne zarzuty wykazywanej sprzeczności obecnej decyzji organu I instancji z wcześniej prezentowanym przez ten organ stanowiskiem w sprawie. Kolegium podkreśliło, iż wcześniej wydana decyzja i postanowienie organu I instancji zostały uchylone oraz stwierdziło, że brak było podstaw do wstrzymywania się przez organ I instancji z wydaniem decyzji do czasu rozpatrzenia przez WSA w Białymstoku skargi R. G. na kasacyjne postanowienie SKO z [...] sierpnia 2015r.

Kolegium nie podzieliło też zarzutu odwołania R. G. naruszenia zakazu budowy w obrębie zwartej zabudowy wsi zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii. Kolegium wskazało, że ani sporna inwestycja nie jest normatywnie zaliczona do stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii, ani w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje zwarta zabudowa wsi w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, definiującej pojęcie "zwartej zabudowy". Kolegium stwierdziło też, że dysponowanie przez inwestora innym gruntem we wsi M., nie dowodzi wadliwości decyzji środowiskowej dla inwestycji zaplanowanej na gruntach własnych wnioskodawcy we wsi M. Kolegium wskazało na związanie organu wnioskiem strony co do miejsca lokalizacji inwestycji. Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut braku przeprowadzenia badań meteorologicznych kierunku wiatrów czy zarzut kumulowania się oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z odziaływaniem innych kurników funkcjonujących na obszarze wsi M., oddalonych od planowanego przedsięwzięcia o około 1,5 – 2,0 km. Również możliwość pogorszenia komfortu życia R. G. organ odwoławczy uznał za argument niemogący przesądzać o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Kolegium wskazało, że roszczenia związane z ewentualnymi immisjami planowanej inwestycji mogą być dochodzone przed sądem powszechnym na gruncie prawa cywilnego.

Odnosząc się do zarzutów A. T., T. G. i P. S., Kolegium stwierdziło, że są one tożsame z większością zarzutów R. G. i w zakresie uciążliwości nie mogą być uznane za zasadne. Kolegium podkreśliło, że uciążliwości spornej inwestycji dla nieruchomości tych skarżących z uwagi na ich bezpośrednie sąsiedztwo z drogą dojazdową do terenu inwestycji, mogą wystąpić jedynie w fazie realizacji inwestycji i będą miały charakter przejściowy, gdyż po zakończeniu budowy stopień uciążliwości, nie powinien odbiegać od normalnego użytkowania drogi.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania A. O., organ II instancji nie dopatrzył się zarzucanej sprzeczności wcześniejszych stanowisk zajmowanych przez organy opiniujące kwestię potrzeby nałożenia obowiązku sporządzenia raportu i stwierdził, że żaden przepis procedury środowiskowej nie obliguje tych organów do wydawania za każdym razem oceny wniosku, takiej samej treści opinii.

Mimo opisanego wyżej podzielenia trafności decyzji organu I instancji, SKO w B. uznało, iż w decyzji tej zabrakło dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, skutkującego uznaniem, iż decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, mającym znaczenie dla załatwienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji znalazło się stwierdzenie, że najbliższa dla terenu inwestycji zabudowa znajduje się na działkach [...] w odległości 350 – 500 metrów. Organ I instancji pominął natomiast zabudowania istniejące na działce o numerze [...] i pominął je również organ inspekcji sanitarnej. Kolegium stwierdziło, że na podstawie przygotowanego na zlecenie RDOŚ opracowania z dnia [...] października 2015r. (znajdującego się w aktach sprawy przesłanych do WSA w Białymstoku przy skardze R. G. na postanowienie kasacyjne SKO z dnia [...] sierpnia 2015r.) możliwe jest ustalenie punktów emisji planowanej inwestycji i na tej podstawie określenie orientacyjnego położenia nieruchomości w przestrzeni. Odległość ta dla działki o numerze [...] wynosi 271 metrów. Kolegium wskazało, że w świetle danych z karty informacyjnej przedsięwzięcia i wyjaśnień inwestora, poddanych analizie przez organy uzgadniające, wynika że wszelkie uciążliwości zamkną się w odległości 350 – 500 m w zakresie uciążliwości hałasowych i 500 m. w zakresie uciążliwości zapachowych. Oznacza to, że budynki mieszkalne mogą mieścić się w obszarze oddziaływania inwestycji. Na tym etapie zamiar inwestora co do dokładnego wskazania usytuowania planowanych budynków na jego działce, może nie być sprecyzowanym ale koniecznym jest określenie usytuowania budynków mieszkalnych względem planowanej inwestycji i orientacyjne określenia położenia planowanej inwestycji względem budynków mieszkalnych. Kolegium zaznaczyło, że znaczna powierzchnia działki inwestora powoduje, że jest możliwe oddalenie inwestycji od terenów zamieszkałych. Kolegium podkreśliło, że brak jest podstaw do wymagania dokładnego wskazania usytuowania planowanej zabudowy na działce ale koniecznym może okazać się orientacyjne określenie obszaru inwestycji w ramach nieruchomości należącej do inwertora. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji powinien określić, na jakich nieruchomościach sąsiednich znajdują się budynki mieszkalne i czy umiejscowione są poza obszarem negatywnego oddziaływania inwestycji (350 – 500 m.). Jest to szczególnie istotne głównie w zakresie uciążliwości zapachowych, bowiem w zakresie emisji hałasu działka nr [...] mieści się w tym samym przedziale izolinii co dowolny punkt usytuowany w odległości 500 m. od inwestycji. W sytuacji kiedy okaże się, że w obszarze negatywnego oddziaływania inwestycji znajdują się budynki mieszkalne, niezbędne będzie określenie poziomu negatywnego wpływu i uciążliwości inwestycji również na obiekty mieszkalne. W konsekwencji, Kolegium stwierdziło w ostatnich dwóch zdaniach uzasadnienia swojej decyzji, że z uwagi na to, że zaistniała konieczność określenia zakresu ewentualnych uciążliwości, jakie mogą powodować planowane kurniki istnieje potrzeba przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze wywiedzionej na tę decyzję przez K. K., zawierającej wniosek o uchylenie decyzji organu II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, została przedstawiona następująca argumentacja. U podstaw decyzji organu odwoławczego legło błędne założenie, że uciążliwości związane z funkcjonowaniem hodowli kur przekroczą granice nieruchomości inwestora, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zamkną się one w granicach własnej działki wnioskodawcy. Skarżący wskazał na uzasadnienie postanowienia opiniującego RDOŚ, który stwierdził, że eksploatacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń jednodniowych i średniorocznych poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny. Również w zakresie oddziaływania hałasu przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu poza granice własnej działki inwestora nie stwierdzono. Skarżący podkreślił, że postępowanie przed organem I instancji potwierdziło prawidłowość określenia na mapie dołączonej do wniosku granicy zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia tj. ograniczenia go do terenu własnej działki inwestora. Skarżący podkreślił, że zalecone organowi I instancji działania, powinny były być dokonane przez sam organ odwoławczy a uzasadnienie decyzji SKO wskazuje, że uzupełnienie ustaleń przez organ odwoławczy nastąpiło, na co wskazuje zapis precyzyjnie wskazanej odległości zabudowań na działce nr [...] w stosunku do planowanej inwestycji. Nadto podkreślił, że organ odwoławczy nie wykazał jaki wpływ na treść podjętej decyzji może mieć precyzyjne ustalenie odległości zabudowy sąsiedniej w stosunku do planowanej inwestycji w sytuacji, gdy nie zmienia się ani przewidywany rozkład ani przewidywana wielkość emisji zanieczyszczeń czy obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Skarżący podkreślił, że przepis prawa wymaga jedynie nakreślenia na mapę ewidencyjną granic obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Skarżący wskazał na niekonsekwencję uzasadnienia organu odwoławczego i wewnętrzną sprzeczność zaleceń skierowanych do organu I instancji z własnymi ustaleniami i oceną Kolegium. W konsekwencji zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie art. 138 par. 2 K.p.a., 136 K.p.a., 107 par. 3 K.p.a. oraz naruszenie zasady szybkości i ograniczonego formalizmu organów administracji publicznej, wyrażonej art. 12 par. 1 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy organowi I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 138 par. 2 K.p.a. Treść uzasadnienia decyzji kasacyjnej wskazuje przy tym na brak oparcia w materiale dowodowym dla twierdzenia Kolegium, że przedwczesne było wydanie decyzji środowiskowej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Organ II instancji nie wykazał przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Również ocena Kolegium, iż materialnoprawny status strony postępowania administracyjnego przysługuje odwołującym się: A. T., T. G. i P. S., niezaliczonym do kręgu stron postępowania środowiskowego przez organ I instancji, jest w okolicznościach sprawy oceną nietrafną.

Uzasadnienie przedstawionej wyżej konkluzji Sądu wymaga przypomnienia reguł postępowania odwoławczego oraz zasad rządzących postępowaniem środowiskowym. Postępowanie odwoławcze w kontrolowanej sprawie podlegało regulacji przewidzianej Kodeksem postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki procedury zmierzającej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Celem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji (odwołanie nie jest kasacją), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania będącego następstwem wniesienia odwołania. Z powyższym celem wiąże się nałożenie na organ II instancji obowiązku dążenia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zatem organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego powinien dążyć do tego, by postępowanie odwoławcze zakończyło się którąś z decyzji wymienionych w art. 138 par. 1 K.p.a. tj. bądź utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji (pkt 1), bądź uchyleniem decyzji organu I instancji i orzeczeniem o istocie sprawy albo uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania w sprawie (pkt 2), bądź umorzeniem postępowania odwoławczego (pkt 3). Żadne z tych rozstrzygnięć nie zostało przez ustawodawcę obwarowane szczególnymi warunkami stosowania. Przyznane natomiast organowi odwoławczemu normą art. 138 par. 2 K.p.a. uprawnienia kasacyjne mają charakter dopełniający i uzależniony od spełnienia określonych warunków. Dopełniający charakter uprawnień kasacyjnych wzmocniła nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18), mocą której od 11 kwietnia 2011r. obowiązuje nowe brzmienie art. 138 par. 2 K.p.a. Do tej daty decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. gdy w postępowaniu odwoławczym nie można było sanować braków postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Aktualne brzmienie art. 138 par. 2 K.p.a. stanowi, że decyzję kasacyjną można wydać, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis konstytuuje zatem dwie przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą jest wydanie decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Celem nowelizacji było wyeliminowanie asekuracyjnej postawy organu II instancji, który w obawie przed odpowiedzialnością za wydanie decyzji merytorycznej, zbyt szeroko interpretował możliwość wydania decyzji kasacyjnej.

Naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji obejmuje sytuacje następujące: gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu pozwalającym uznać sprawę za niewyjaśnioną w całości np. nie przeprowadził obligatoryjnej rozprawy, nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom, a także, gdy organ I instancji nie wyjaśnił większości przesłanek niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy tj. gdy braki postępowania są tak poważne, że nie można ich uzupełnić w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji.

Przypomniane wyżej zasady rządzące administracyjnym postępowaniem odwoławczym w praktyce oznaczają, że organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien ocenić pod kątem kompletności materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, w szczególności odpowiedzieć, czy w oparciu o ten materiał można ustalić stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego. Jeżeli dostrzeże luki postępowania I instancji, powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji (wykorzystując normę art. 136 K.p.a.)

Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nie zmieniają opisanej wyżej istoty administracyjnego postępowania odwoławczego. Z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika, iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć wymienia Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Treść przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poświęconego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazuje na dwa rodzaje takich decyzji. Pierwszy rodzaj stanowią decyzje środowiskowe wydawane po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, poprzedzone raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 80 i 82 ww. ustawy), drugi rodzaj stanowią decyzje wydawane bez przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ograniczające się w sentencji do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny, których załącznikami staje się charakterystyka przedsięwzięcia (art. 84 ww. ustawy). Każda z tych decyzji jest decyzją merytoryczną, wymagającą uzasadnienia, którego zakres dla poszczególnego rodzaju decyzji określa art. 85 ust. 2 ustawy. Uzasadnienie decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko sprowadza się do wykazania okoliczności, które w świetle art. 63 ust. 1 ustawy przemawiały za uznaniem braku potrzeby przeprowadzania oceny na środowisko.

Nie ulega wątpliwości, że sporne w sprawie przedsięwzięcie normatywnie zaliczone zostało do jedynie potencjalnie znacząco mogących oddziaływać na środowisko. Należy bowiem do II grupy przedsięwzięć wymienionych w par. 3 ust. 1 pkt 37 i pkt 102 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Ustawowe zaliczenie spornego rodzaju przedsięwzięcia do potencjalnie znacząco oddziałowujących na środowisko, nie pozostaje bez wpływu na określenie kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro sentencja decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, dla którego nie jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, sprowadza się do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzana takiej oceny, krąg stron takiego postępowania wyznacza zasięg oddziaływania przedsięwzięcia określony przez inwestora na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar przewidywanego oddziaływania i w wypisie z rejestru gruntów obejmującym przewidywany teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz obejmującym obszar, na który będzie przedsięwzięcie oddziaływać. W sprawie niniejszej inwestor zasięg oddziaływania na środowisko planowanej hodowli kur niosek, "zamknął" na mapie dołączonej do wniosku w granicach terenu inwestycji (działki o numerze [...] położonej w M.) a w wypisach z rejestru gruntów "ograniczył" do najbliższego sąsiedztwa planowanego przedsięwzięcia. Tak określony zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nie został w sprawie skutecznie podważony ani przez organ I instancji ani przez organ II instancji. Organ I instancji po zapoznaniu się z opiniami organów właściwych dla ochrony sanitarnej i ochrony środowiska, uznał bowiem, że nie zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia w sprawie raportu i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z zapewnieniem udziału w nim społeczeństwu. Tym samym podzielił trafność wskazanego przez stronę a ograniczonego do najbliższego sąsiedztwa działki o numerze [...], zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ II instancji zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji ocenę tożsamą, stwierdzając, iż podziela stanowisko organu I instancji w zakresie określenia skali przedsięwzięcia, nieuzasadniającej przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.

Wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej oceniany jest poprzez pryzmat określonych w przepisach prawa administracyjnego dopuszczalnych norm substancji i energii. W konsekwencji w oparciu o te same normy prawne oceniany jest też interes prawny podmiotów do materialnoprawnego uczestnictwa w postępowaniu środowiskowym. W konsekwencji nie może rodzić skutków prawnych w takim postępowaniu, powoływanie się na negatywny wpływ takich substancji odorowych, co do których dotychczas nie ma obowiązujących przepisów ustalających dopuszczalne normy tych substancji.

Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Kolegium wynika przy tym, że wątpliwość co do potencjalnego większego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Kolegium wyraziło nie w następstwie podzielenia zarzutów osób odwołujących się nawiązujących do ochrony ich indywidualnego interesu prawnego wynikającego z praw do ich własnych nieruchomości, a w nawiązaniu do zarzuconego w odwołaniu R. G. naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości niepołożonych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji - działek o numerach [...]. Tymczasem już z samego braku wniesienia odwołań od decyzji organu I instancji złożonych przez właścicieli tych nieruchomości, należałoby założyć, że potencjalne oddziaływanie przedsięwzięcia nie dotyka ich interesu prawnego skoro nie podjęli jego ochrony w drodze własnych odwołań. Wykazanie legitymacji procesowej w postępowaniu środowiskowym, tak jak w każdym indywidualnym postępowaniu administracyjnym, regulowanym procedurą z kodeksu postępowania administracyjnego, wymaga wykazania, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu. Podmiot powołujący się na status strony ma obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, który jednocześnie powinien być interesem własnym, konkretnym i realnym. Interes prawny wyprowadzany z prawa własności do nieruchomości, wymaga w postępowaniu środowiskowym wykazania negatywnego wpływu przedsięwzięcia na sposób wykonywania konkretnego prawa własności. Tylko podmiot mający interes prawny do udziału w postępowaniu może się bowiem domagać konkretnych działań od organu administracji.

W sprawie niniejszej, poza nieskutecznym powoływaniem się przez R. G. na cudzy interes prawny, organ II instancji zbagatelizował fakt, iż nieruchomości trzech osób odwołujących się: A. T., T. G. i P. S., nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji a jedynie z drogą dojazdową do terenu inwestycji, które to sąsiedztwo nie dawało im statusu stron postępowania środowiskowego zważywszy na zamknięcie granic oddziaływania przedsięwzięcia w obszarze nieruchomości inwestora. To nie sąsiedztwo nieruchomości z drogami dojazdowymi do terenu przeznaczonego pod planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pozwalało na przyznanie statusu strony postępowania środowiskowego ale bezpośrednie sąsiedztwo z obszarem lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. A. T., T. G. i P. S. mogli mieć jedynie interes faktyczny w sprawie, który w postępowaniu środowiskowym prowadzonym bez zapewnienia udziału społeczeństwa sprowadza się do wyrażenia protestu (uwagi i wnioski mogą składać uczestniczący w ocenie oddziaływania na środowisko) Zauważyć należy, że Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do tego, że jedyna uciążliwość jak może dotknąć te osoby, wiązać się będzie z etapem realizacji inwestycji i znoszeniem bardziej wzmożonego ruchu pojazdów na drodze dojazdowej do terenu inwestycji w okresie budowy. Po zakończeniu budowy – jak stwierdziło Kolegium - stopień uciążliwości nie powinien odbiegać od normalnego użytkowania drogi. Interes faktyczny w sprawie uzasadniał umorzenie postępowania odwoławczego z odwołań osób legitymujących się wyłącznie takim interesem. Stwierdzenie bowiem przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postepowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 K.p.a. (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. sygn. OPS 16/98)

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie można abstrahować od tego, że decyzję w tym przedmiocie poprzedziło podzielenie przez Kolegium ustaleń organu I instancji w zakresie braku przekroczeń dopuszczalnego a przypuszczalnego stężenia emisji do powietrza uciążliwych substancji, w tym takich, które należą do odorotwórczych i dla których ustalone są dopuszczalne normy stężenia (amoniaku i siarkowodoru), jak i w zakresie braku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Wyraźnie bowiem Kolegium w drugim akapicie trzeciej strony uzasadnienia swojej decyzji stwierdziło, iż "podziela stanowisko organu I instancji w zakresie określenia skali przedsięwzięcia, która nie uzasadnia dokonywania oceny oddziaływania na środowisko". Tym trudniej zrozumieć wyprowadzony przez Kolegium wniosek o potrzebie "ustalenia położenia nieruchomości zamieszkałych względem obszaru na którym ma być prowadzona inwestycja ze względu na konieczność określenia zakresu ewentualnych uciążliwości, jakie mogą powodować planowane kurniki". Wywód Kolegium jest pokrętny i niezrozumiały. Istotne przy tym jest to, że ów wywód w ogóle nie został powiązany z wykazaniem znaczenia brakujących (zdaniem Kolegium) ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro w pełni została podzielona ocena organu I instancji, co do tego, iż skala przedsięwzięcia nie wymagała przeprowadzenia oceny na środowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja kasacyjna naruszyła art. 138 par. 2 K.p.a. Kolegium wbrew brzmieniu przepisu nie wykazało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji decyzję kasacyjną należało uchylić (art.145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy ponownym rozpatrywaniu odwołań Kolegium winno dokonać ustalenia, czy w międzyczasie w następstwie zaskarżonej decyzji doszło do wydania przez organ I instancji kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie i czy ma ona charakter ostateczny albowiem potwierdzenie takiego faktu rzutować będzie na ocenę przedmiotowości postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 2016r. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).