Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Dariusz Dudra Protokolant Katarzyna Łysiak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1928/14 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w Warszawie na informację zawartą w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od F. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 września 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 1928/14) w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w W. na informację zawartą w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

F. Sp. z o.o. [...] lipca 2013 r. złożyła w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego wniosek o dofinansowanie projektu "Program księgowy online w oparciu o elektroniczne dokumenty", w ramach programu Operacyjna Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 – Działanie 8.1. "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej".

Regionalna Instytucja Finansująca – Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. (dalej: RIF), działająca z upoważnienia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, pismem z [...] listopada 2013 r. poinformowała skarżącą, że projekt nie uzyskał wymaganej minimalnej liczby punktów w ramach oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych (otrzymał bowiem jedynie 40 punktów). Z uzasadnienia pisma wynikało, że po 20 punktów przyznano za następujące kryteria:

a) w ramach projektu wnioskodawca zapewni dywersyfikację źródeł przychodu związanych ze świadczeniem e-usługi,

b) projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym.

Natomiast w odniesieniu do pozostałych kryteriów – w zakresie ich spełnienia – nie przyznano punktów.

Spółka F. złożyła protest wskazując, że jej projekt nie został właściwie oceniony w ramach oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych w następującym zakresie:

a) projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym:

- brak punktów dla 2 zestawu cecha – korzyść-parametr,

- brak punktów dla 3 zestawu cecha – korzyść-parametr.

b) zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej e-usługi odpowiada za niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokojenie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku.

RIF w piśmie z [...] grudnia 2013 r. wnioskowała o uznanie protestu za nieuzasadniony chociaż w ramach kryterium "Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada za niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokojenie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku" przyznano 10 punktów wskazując, że "w świecie rzeczywistym są oferowane usługi oraz produkty łącznie realizujące zasadniczą funkcjonalność tej e-usługi. Są to m.in. tradycyjne biura księgowe, dedykowane rozwiązania w postaci programów komputerowych, usługi księgowe on-line, systemy ERP. Z uwagi na fakt, iż w żadnej z publicznych sieci telekomunikacyjnych, w których przewiduje się świadczenie nowej e-usługi, nie są oferowane usługi ani produkty cyfrowe łącznie realizujące zasadniczą funkcjonalność e-usługi".

Minister Administracji i Cyfryzacji pismem z [...] lipca 2014 r. – stosownie do treści art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenie polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zm. – dalej u.z.p.p.r.) – poinformował skarżącą o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, gdyż z dniem [...] lipca 2014 r. nastąpiło wyczerpanie alokacji. Na ten dzień stan zakontraktowanych środków wyniósł 100,08% alokacji na wskazane działanie, co dokumentuje wydruk tabeli finansowej z [...] lipca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że pomiędzy wniesieniem protestu, tj. 19 listopada 2013 r., a datą wydania zaskarżonej informacji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania, tj. [...] lipca 2014 r. – upłynęło 233 dni, zaś z dniem 4 lipca 2014 r. wyczerpane zostały środki na działanie 8.1. W ocenie Sądu, przekroczenie 70 dniowego terminu na rozpatrzenie protestu określonego w art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r. było rażące i pozbawiło skarżącą merytorycznej oceny projektu.

WSA zauważył, że RIF przyznając dodatkowo 10 punktów w piśmie z [...] grudnia 2013 r. podważyła wiarygodność swego rozstrzygnięcia z [...] listopada 2013 r. Z treści pisma z [...] grudnia 2013 r. wynikało, że w pierwotnym rozstrzygnięciu RIF nie przyznała ani jednego punktu, zaś składająca protest spółka wnioskowała o przyznanie 20 punktów. Ostatecznie przyznano 10 punktów nie uzasadniając zajętego stanowiska. Zdaniem Sądu brak wyjaśnienia powodów przyznania 10 zamiast 20 punktów rzutuje także na "(...) potencjalną możliwość zaniżenia punktacji przy ocenie spełnienia innych kryteriów".

W ocenie Sądu, jeżeli zgodnie z art. 30i u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, to również Sąd nie może oceniać jego zasadności. Jednocześnie WSA uznał, że ocena projektu była niespójna i nieprofesjonalna.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie należało zastosować zasadę tłumaczenia wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącego oraz przyjąć, że ocena wniosku stwarzała potencjalną możliwość uzyskania 60 punktów. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, do dofinansowania mogły być rekomendowane projekty, które uzyskały co najmniej 60 punktów (§ 7 ust. 2 pkt. 12 Regulaminu przeprowadzania konkursu), zatem projekt skarżącej spółki miał potencjalną możliwość dofinansowania. Ilość punktów mogłaby ulec zwiększeniu w sytuacji gdyby protest został oceniony w zakresie pozostałych zarzutów.

Minister Administracji i Cyfryzacji zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie, poprzez błędną wykładnię, art. 30i pkt 2 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30a ust. 3 oraz art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 u.z.p.p.r. polegającą na tym, że sąd przyjął niezgodność z prawem oceny jedynie ze względu na przekroczenie instrukcyjnego terminu rozpatrzenia protestu wynikającego z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r., całkowicie pomijając reguły prawa materialnego (Przewodnik po kryteriach) stosujące się w procesie oceny, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie, poprzez niezastosowanie, art. 32 p.p.s.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), z której upoważnienia działała w sprawie RIF, co uniemożliwiło Sądowi pierwszej instancji analizę prawnych aspektów merytorycznych oceny i doprowadziło do błędnego wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie poprzez niezastososowanie art. 141 § 4 p.p.s.a.:

- w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na sprzeczności pomiędzy stanem faktycznym przyjętym przez Sąd, a wynikającym z akt sprawy, co wyraża się we wskazaniu (por. pkt 4 uzasadnienia wyroku) przyczyn dla których RIF uznała za zasadne przyznanie jedynie 10 na możliwe 20 pkt w ramach kryterium nr 4a stwierdzeniem Sądu (str. 3 uzasadnienia wyroku), że RIF nie wskazała przyczyn nieprzyznania 20 pkt, co doprowadziło Sąd do nieuprawnionego wniosku o "niespójnej" i "nieprofesjonalnej" ocenie projektu;

- polegające na niewskazaniu podstaw prawnych materialnych oceny projektu (reguł wynikających z Przewodnika po kryteriach) oraz na niesprecyzowaniu procesowej podstawy prawnej wyroku poprzez ogólnikowe odwołanie się do art. 30i u.z.p.p.r. bez sprecyzowania, która z jego jednostek redakcyjnych była podstawą wyrokowania, co uniemożliwia ustalenie motywów prawnych wyroku;

- wyrażające się w błędnym przedstawieniu (por. pkt 7 uzasadnienia wyroku) stanowiska Organu, który miał podnieść argumenty "zbieżne z motywami dotychczasowych rozstrzygnięć", choć Organ nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia oraz pominięciu stanowiska Organu dotyczącego prawidłowej interpretacji art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. oraz prawidłowości stanowiska RIF zajętego w Autokontroli w odniesieniu do oceny kryteriów nr 3 i 4, co skutkowało wyrokowaniem w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.

4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie postanowień opisu Przewodnika po kryteriach odnoszących się do sposobu oceny kryteriów fakultatywnych:

- Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym (dalej: kryterium nr 3 – numeracja zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach).

- Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokajanie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku (dalej: kryterium nr 4);

co uniemożliwiło Sądowi pierwszej instancji analizę prawnych aspektów merytorycznych oceny i doprowadziło do błędnego wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez stronę skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa procesowego, a w szczególności dotyczących zasad przeprowadzania sądowej kontroli na zasadach określonych w art. 30i ust. 2 u.z.p.p.r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzutu zawarty w punkcie 1 skargi kasacyjnej, z zastrzeżeniem dotyczącym zarzutów naruszenia art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 oraz art. 30f u.z.p.p.r.

W tym miejscu należy podkreślić, że w przepisach art. 30c-30i u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5 oraz 30i pkt 2). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 30e u.z.p.p.r.).

Zgodnie z art. 30i u.z.p.p.r. w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana: 1) właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c; 2) sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przepis art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku wyczerpania alokacji co oznacza, że protest nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z kolei sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, jednakże nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest ocena projektu, co wynika z postanowień art. 30c ust. 1 – 3 u.z.p.p.r. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. Nie jest natomiast wyłącznym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r., czyli informacja o wyniku rozpatrzenia protestu. Z art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. wynika, że sąd uwzględnia skargę, stwierdzając – co należy szczególnie podkreślić – iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ustawodawca expressis verbis wskazał zatem, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest ocena projektu. Kryterium tej oceny jest natomiast zgodność z prawem.

Również z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. wynika, że sąd uwzględniając skargę, stwierdza, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Oznacza to, że także w przypadku, gdy instytucja zarządzająca na podstawie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. pozostawia protest bez rozpatrzenia, to sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania kontroli oceny projektu, a nie wyłącznie prawidłowości dokonania czynności, o której mowa w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Nasuwa się zatem wniosek, że w art. 30c ust. 3 oraz w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. przedmiot kontroli sądu jest tożsamy i jest nim ocena projektu. Okoliczność, że instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia na podstawie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przez sąd kontroli oceny projektu.

Dodać należy, że intencją wprowadzenia przepisu art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. jest bezprzedmiotowość ponownej oceny projektu w związku z wniesionym protestem ze względu na niemożliwość jego realizacji. Pozbawienie sądowej kontroli oceny projektu oznaczałoby, że ewentualne naruszenia prawa popełnione przy jego ocenie przez organ pierwszej instancji pozostałyby poza zakresem jakiejkolwiek kontroli, co godziłoby w ustrojowe kompetencje sądu administracyjnego i niweczyło sens ustanowienia regulacji przewidzianej w art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r.

W konsekwencji należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 30i pkt 2 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., gdyż przyjął niezgodność z prawem oceny projektu jedynie ze względu na przekroczenie wynikającego z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r. terminu rozpatrzenia protestu. Sąd zobowiązany był natomiast do dokonania oceny, mając na uwadze zarówno normy prawa procesowego, jak również normy prawa materialnego, w tym w szczególności tzw. "Przewodnik po kryteriach". Na marginesie zauważyć jednak należy, że sąd ma obowiązek skontrolować postępowanie organu oceniającego tylko w tych granicach, które zostały zakreślone w proteście (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast ocenić słuszności zaskarżonego orzeczenia w zakresie przyjętej wykładni art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 oraz art. 30f u.z.p.p.r., gdyż w skardze kasacyjnej nie zawarto uzasadnienia odnoszącego się do wykładni tych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny zarzut ujęty w punkcie 2, a dotyczący naruszenia przepisów art. 30e u.z.p.p.r. i art. 32 p.p.s.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, z której upoważnienia działała RIF.

W tym miejscu należy zauważyć, że stronami postępowania sądowego są wnioskodawca oraz instytucja właściwa do rozpoznania protestu. Właściwą instytucją jest instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, jeśli ta instytucja, na podstawie zawartego porozumienia, była podmiotem uprawnionym do rozpoznania protestu. Natomiast wykluczyć należy udział w postępowaniu sądowym instytucji wdrażającej, kompetencja której obejmuje wyłącznie postępowanie związane z pierwotną oceną projektu. Dla określenia, jaki podmiot jest stroną postępowania w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. nie ma znaczenia to, że sądowej kontroli podlega ocena projektu, czyli działanie instytucji oceniającej projekt. Zasadniczo sądowa kontrola obejmuje bowiem weryfikację nie tylko działania organu odwoławczego, ale również w pewnym sensie - pośrednio - obejmuje działanie organu pierwszoinstancyjnego. Z tego powodu jednak organ pierwszej instancji nie jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym. Należy również zauważyć, że jak wynika z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. skargę można wnieść po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Już tylko na marginesie wskazać należy, że oba przypadki ("po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją" oraz "w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r.") odpowiadają przesłance wniesienia skargi do sądu, określonej w art. 52 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Ponadto zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Skoro zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uzależnione od określonego działania organu właściwego do rozpatrzenia protest, to ten organ powinien być stroną postępowania przed sądem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Przystępując do oceny podniesionego zarzutu należy przede wszystkim zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, iż naruszenie powołanego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podkreślenia także wymaga, że Sąd pierwszej instancji zastosował art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż sporządził uzasadnienie wyroku. Inną kwestią jest natomiast to, czy motywy orzeczenia w pełni odpowiadają warunkom określonym w powołanym przepisie.

Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zaakcentować należy ponadto, że zarzut taki może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów wymienionych w powołanym przepisie lub gdy nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i WSA 2010, nr 3, poz. 39). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie żaden z wymienionych przypadków nie wystąpił, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wolne od wad.

Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a polegającego na sprzeczności pomiędzy stanem faktycznym przyjętym przez Sąd, a wynikającym z akt sprawy, w zakresie wskazania przez RIF przyczyn przyznania 10 punktów w ramach jednego z kryteriów (nr 4). W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji istotnie w części sprawozdawczej uzasadnienia zacytował uzasadnienie stanowiska RIF zajęte w związku z protestem i uznające jego zasadność co do przyznanie 10 punktów w ramach kryterium "Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej e-usługi odpowiada za niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokojenie potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku", a w części analitycznej stwierdził, że stanowisko RIF nie zostało uzasadnione. Tego rodzaju mankament uzasadnienia nie oznacza jednak, że Sąd nie orzekał na podstawie akt sprawy. Przedstawienie przez WSA dotychczasowego przebiegu postępowania w omawianym zakresie nie odbiegało od stanu wynikającego z akt sprawy. Sąd pierwszej instancji oceniając działania RIF uznał, że stanowisko zajęte w ramach autokontroli nie zostało uzasadnione. Kwestionowanie poprawności tego stanowiska poprzez postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednak przynieść oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną rezultatu. Jak już wspomniano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny w ściśle określonych przypadkach, w których nie mieści się omawiana ułomność uzasadnienia. Opinia WSA, że przeprowadzona ocena projektu jest niespójna i nieprofesjonalna została istotnie sformułowana zbyt pochopnie, bez przeprowadzenia należytej analizy tej oceny z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie zasad wynikających z "Przewodnika po kryteriach". Sąd formułując stanowisko o przeprowadzeniu oceny w sposób naruszający prawo nadmierną wagę przywiązywał do stanowiska RIF wyrażonego w piśmie z 4 grudnia 2013 r., podczas gdy przedmiotem kontroli powinna być ocena projektu, a wspomniane pismo nie stanowiło jej elementu, lecz było odpowiedzią na zarzuty podniesione w proteście wniesionym przez F. Sp. z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu podstaw prawnych materialnych oceny projektu oraz niesprecyzowaniu procesowej podstawy prawnej wyroku. Wbrew twierdzeniu strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji dokładnie określił podstawę prawną orzeczenia wskazując art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. Ponadto z uzasadnia zaskarżonego wyroku w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że uwzględnienie skargi było wynikiem stwierdzenia rażącego naruszenia terminu rozpatrzenia protestu, co pozbawiło projekt, który miał potencjalną możliwość uzyskania dofinansowania, otrzymanie wystarczającej ilości punktów koniecznych do rekomendowania projektu do dofinansowania.

Minister Administracji i Cyfryzacji w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniósł także, że WSA błędnie przedstawił stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę. Zaakcentował, że nie mógł zająć stanowiska, które było "zbieżne z motywami dotychczasowych rozstrzygnięć", gdyż żadne rozstrzygnięcie nie zostało przez Ministra Administracji i Cyfryzacji podjęte. W związku z tym stwierdzić należy, że przedstawienie stanowiska Ministra Administracji i Cyfryzacji zajętego w odpowiedzi na skargę Sąd pierwszej instancji ograniczył do stwierdzenia, że żądał oddalenia skargi oraz, że "podniesiono argumenty zbieżne z motywami dotychczasowych rozstrzygnięć". Przedstawienie przez Sąd stanowiska strony przeciwnej istotnie dalekie było od doskonałości. Z lakonicznej wypowiedzi WSA można wywnioskować, że w odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji nawiązał do argumentacji własnego rozstrzygnięcia, podczas gdy w sprawie jest oczywiste, że nie zajął on merytorycznego stanowiska w kwestii oceny projektu. Analizowane zdanie można rozumieć także w ten sposób, że w odpowiedzi na skargę podniesiono argumenty zbieżne z dotychczasowymi rozstrzygnięciami, co w realiach sprawy oznacza ocenę projektu dokonaną przez RIF. Dodać należy, że obowiązek przedstawienia stanowiska innych, poza skarżącym, stron postępowania nie oznacza konieczności szczegółowego przytoczenia tego stanowiska. Niewątpliwie jednak zadaniem sądu jest podanie w motywach wyroku zasadniczych elementów tego stanowiska, w sposób umożliwiający jego poznanie. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na zapoznanie się ze stanowiskiem jakie zajął w odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji, co świadczy o tym, że Sąd pierwszej instancji nie dołożył należytej staranności przy sporządzaniu motywów orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Niezasadność tego zarzutu wiąże się z tym, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił, na czym miało polegać naruszenie art. 30e u.z.p.p.r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., zgodnie z którym kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazuje się, że przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. nie dochodzi, gdy sąd przeprowadza kontrolę wadliwie, tzn. nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego, czy postępowania (wyrok NSA z 28 listopada 2011 r., sygn. akt I GSK 926/10, LEX nr 1133450). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej pośrednio wynika, że jej autor zarzucał nie tyle wadliwe kryterium kontroli przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, co raczej fragmentaryczność tej kontroli. Zarzut taki nie został jednak poparty stosowną podstawą kasacyjną.

Należy także zauważyć, że przedwczesne jest dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli merytorycznej oceny projektu, z uwzględnieniem określonych kryteriów kwalifikacyjnych, gdyż kontroli takiej nie dokonał w ogóle w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. Z tej przyczyny zarzut naruszenia prawa materialnego, uzasadnione szczegółowo w skardze kasacyjnej (s. 9-12), nie mogły zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest bezpośrednią kontrolą działalności orzeczniczej sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast zastąpić w działalności kontrolnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, tym bardziej, że w sprawie stwierdzono naruszenie prawa procesowego, to jest art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., odnoszące się do schematu sprawowania kontroli sądowej w przypadku, gdy na podstawie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie powinien uwzględnić wykładnię art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd ten powinien dokonać kompleksowej kontroli oceny projektu pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, czy nierozpoznanie protestu w terminie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinno być dokonane dopiero po wcześniejszym zweryfikowaniu oceny projektu ze względu na zgodność z prawem materialnym oraz ze względu na zgodność z innymi, niż dotyczące terminów załatwiania spraw, przepisami procesowymi.