I OSK 1238/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-12	
Data wpływu	2015-04-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Krupiński /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Marek Stojanowski	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Gl 168/14	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 61 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 782;  art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 1984 nr 5 poz 24;  art. 3a, 4,7,11; Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 168/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego [...] na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 168/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę P. G. – redaktora naczelnego [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 września 2014 r., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od organu na rzecz skarżącego 357 zł kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W skardze P. G., działający jako redaktor naczelny [...] z siedzibą w G., zarzucił Zarządowi Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.]), zwanej dalel: "u.d.i.p." i wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 8 września 2014 r. w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.) dziennikarz [...], K. M., zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] (dalej: ZO PZŁ) o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego z prowadzonych w okręgu kursów dla nowo wstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu, pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania kursu, liczby jego uczestników i kwoty, jaką zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Skarżący oświadczył, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, a organ nie wydał też żadnego aktu, o którym mowa w u.d.i.p. Odnosząc się do treści art. 4 ust. 1 i art. 3a Prawa prasowego skarżący wskazał, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Adresat wniosku o udzielenie informacji jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 372 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.]) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej. Polski Związek Łowiecki realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Zadania nałożone na Związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel, mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów powinna być udzielana na wniosek tak prasy jak i każdego obywatela na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na brzmienie art. 42 ust. 9 Prawa łowieckiego skarżący podniósł, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalenie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty. Skarżący domagał się wskazania przez organ wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki w imieniu państwa. Związek ten wydaje uprawnienia do polowania, które muszą zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego w [...] wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu podał, że skarga jest przedwczesna, gdyż ZO PZŁ pismem z dnia 15 września 2014 r. zwrócił się do redaktora naczelnego o wyjasnienie, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo czy zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. Do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę odpowiedź na to pytanie nie nadeszła. Organ stwierdził, że ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże swoje umocowanie lub wykaże, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje. Ponadto podniósł, że art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe stanowi, iż w razie odmowy udzielenia informacji na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa nie spełnia zatem kryteriów do poddania jej merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny. Organ zauważył, że nie jest mu znany wzór papieru firmowego [...] ani też skład jego redakcji, ani kto jest jego redaktorem naczelnym w rozumieniu art. 7 ust. 5 ustawy Prawo prasowe. Papier firmowy, na którym napisano wniosek, nie stanowi dowodu, że pytanie pochodzi od prasy. Organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na gruncie prawa prasowego instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Dodatkowo podniesiono, że skarżący nie wykazał, by jego działanie było działaniem w ramach szczególnie istotnego interesu publicznego.

W złożonych wraz ze skargą aktach administracyjnych zamieszczono wniosek z dnia 8 września 2014 r., sporządzony na papierze z nagłówkiem – [...] z podanym numerem telefonu i adresem email redakcji oraz pismo PZŁ ZO w [...] z siedzibą w [...], skierowane do dziennika [...] w G., w którym Łowczy Okręgowy zwrócił się o podanie statusu K. M. w redakcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniosek sporządzony na papierze zaopatrzonym nagłówkiem firmowym ze szczegółowymi danymi gazety, nakazuje przyjąć, że nie został złożony przez wnioskodawcę działającego w imieniu własnym, lecz jest to wniosek pochodzący od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. Polski Związek Łowiecki i jego organy, a w tym jego zarządy okręgowe, należą do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co zostało przesądzone w orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Polskiemu Związkowi Łowieckiemu (dalej: PZŁ) i jego statutowym organom przekazano na mocy Prawa łowieckiego zadania z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu okręgowe zarządy PZŁ są samodzielnymi podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, a ustawa ta nie uzależnia ich legitymacji od posiadania zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 i nast. P.p.s.a. Oceniając charakter informacji, której udostępnienia domagał się skarżący, a która dotyczy kursów dla nowowstępujących do związku, w tym kosztów rzeczywistych i indywidualnych kursu, dat i liczby uczestników, Sąd uznał, że stanowi ona informację publiczną w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2c i f u.d.i.p. Dotyczy bowiem szkolenia prowadzonego przez podmiot w ramach jego publicznoprawnych zadań (art. 42 ust. 4 - 7 Prawa łowieckiego). Ze względu na treść art. 3a ustawy Prawo prasowe, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., a w którym określono, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdaniem Sądu, gdy o udzielenie informacji publicznej występuje prasa, a adresatem wniosku jest podmiot mieszczący się w katalogu podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p., zastosowanie mają przepisy regulujące tryb dostępu do informacji publicznej. Interes prawny w inicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego będzie miał zatem nie tylko autor wniosku lecz również "prasa". W spornym przypadku jest to dziennik [...], który reprezentowany jest przez redaktora naczelnego (art. 25 ust. 1 Prawa prasowego). Tryb określony w art. 4 tej ustawy znajduje zastosowanie w przypadku, gdy prasa zwraca się do podmiotów spoza katalogu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 u.d.i.p. i gdy zwraca się o inne informacje niż informacja publiczna. Przedmiotem skargi jest brak właściwego działania po stronie zobowiązanego adresata wniosku, stanowiący bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Prawo dostępu do informacji publicznej zagwarantowane na poziomie konstytucyjnym przysługuje obywatelowi (każdemu, jak precyzuje art. 2 u.d.i.p.), a regulacja zawarta w tym akcie nie zawiera żadnych wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a. i nie wszczyna postępowania administracyjnego, wymaga natomiast niezwłocznego załatwienia w formach przewidzianych w tym akcie. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi nawet zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą jego treść. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca sformułował jasno żądanie i określił precyzyjnie adres przewidziany dla odpowiedzi. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, a żądanie uzupełnienia złożonego wniosku (w dodatku nieskierowane imiennie do wnioskodawcy lecz do redakcji dziennika [...] ), nie miało podstaw prawnych. Udzielenie odpowiedzi na pytania dziennikarza zrealizowane miało być w trybie u.d.i.p., w terminach tam przewidzianych, tak jak wniosek każdego innego obywatela. W przeciwnym wypadku podmiot wykonujący czynności jako prasa, traktowany byłby w sposób odmienny i dyskryminujący na tle innych uprawnionych do dostępu do informacji publicznej. Sąd wobec tego nie zgodził się z twierdzeniem organu, że brak udzielenia informacji był usprawiedliwiony milczeniem strony po wezwaniu do wyjaśnienia charakteru wniosku. Niezrozumiały okazał się zarzut przedstawiony w odpowiedzi na skargę o konieczności wykazania przez wnioskodawcę przesłanki "interesu publicznego" w sytuacji, gdy na żadnym z etapów postępowania organ nie przypisywał żądanej informacji charakteru informacji przetworzonej. Zdaniem Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy nie można było postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z dostrzeżoną bezczynnością.

W skardze kasacyjnej, wywiedzionej na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., PZŁ ZO w [...] zarzucił:

- naruszenie art. 151 P.p.s.a. na skutek jego niezastosowania oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności;

- naruszenie art. 50 P.p.s.a. na skutek przyjęcia, że P. G. przysługiwał interes prawny we wniesieniu skargi;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a Prawa prasowego na skutek przyjęcia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie bez potwierdzenia statusu osoby wnioskującej o udzielenie takiej informacji;

- art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 Prawa prasowego na skutek niewłaściwego zastosowania w sprawie;

- art. 3a Prawa prasowego na skutek wadliwego przyjęcia, że wniosek strony dotyczył informacji publicznej.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zwrot kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, podkreślając, że organ miał prawo wezwać redakcję prasową o potwierdzenie statusu osoby podającej się za dziennikarza tej redakcji w sytuacji, gdy nie było żadnego dowodu na to, że wniosek pochodzi od prasy. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego usprawiedliwiało zwłokę w udzieleniu informacji. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, redaktor naczelny [...] P. G. nie miał legitymacji skargowej, gdyż to nie on składał wniosek o udzielenie informacji, a samo powołanie się K. M. na upoważnienie redaktora naczelnego nie wywierało skutku w postaci możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu. Skarżący kasacyjnie wskazał też, że na gruncie Prawa prasowego nie ma pojęcia bezczynności. W tym względzie wskazał na konieczność rozróżnienia osoby fizycznej, która składała wniosek od redakcji prasowej, co hipotetycznie wiązałoby się z koniecznością różnego zakresu możliwych odpowiedzi (w przypadku osoby fizycznej byłaby to wyłącznie informacja publiczna, natomiast w przypadku redakcji prasowej byłyby to również informacje nie stanowiące informacji publicznej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności należało odnieść się zatem do zarzutów procesowych, jako najdalej idących.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 50 P.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Abstrahując od meritum sprawy należało zauważyć, że w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący P. G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym [...] oraz potwierdził, że K. M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji. Redaktor naczelny posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 Prawa prasowego to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją - przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Zarzut błędnego zastosowania przepisów art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a., których naruszenie skarżący także zarzucił, nie ma charakteru samodzielnego. Można mówić o ich naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne okażą się zarzuty naruszenia norm prawa materialnego lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie.

Należy wobec tego wskazać, że do podważanego przez skarżącego kasacyjnie zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 P.p.s.a. – tj. stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała miejsce – konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy PZŁ mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm., nadal zwanej "u.d.i.p").

Na wstępie należy zaznaczyć, że dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Prawo dostępu do informacji wyrażone w Konstytucji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednakowoż zgodnie z ust. 4 tego przepisu "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". W związku z tego rodzaju odesłaniem należy mieć na uwadze to, że szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale i szereg innych ustaw. Przykładowo można wymienić tu ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) czy komentowane Prawo prasowe. Powoływana już ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy przy tym udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Nie można przy tym na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych wysnuć poglądu o prymacie przepisów u.d.i.p. zarówno w aspekcie rzeczowym jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji.

Z tego punktu widzenia stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wedle którego w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest przedwczesne. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika [...] i powołał się we wniosku na przepisy Prawa prasowego. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się przezeń na przepisy Prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a Prawa prasowego ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. W odróżnieniu od udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie nazwą internetową. W stosunku do tego rodzaju bytów wirtualnych nie zachodzi potrzeba ustalenia ich prawdziwych danych, chyba że w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji. Prasa natomiast występuje w przepisach Prawa prasowego w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w tej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika [...] oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna inaczej dowodzić, że żądanie zostało złożone przez uprawioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego odpowiedź na wezwanie stanowić może podstawę jego rozpatrzenia w tym trybie. Wobec tego nie mają znaczenia dla sprawy, słuszne skądinąd, wywody Sądu I instancji dotyczące odformalizowanego sposobu domagania się udzielenia informacji publicznej oraz uproszczonego trybu jej udzielania i wąskiego zakresu stosowania przepisów K.p.a. Przedwczesna jest zatem konstatacja uczyniona w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że jego podanie spełniało wymagane minimum, że skierował je do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący się na tę regulację powołuje.

Godzi się przy tym ponownie podkreślić, że wnioskodawca działał w imieniu dziennika [...], co wynika także z treści skargi, a co w konsekwencji uprawniało jego reaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trzeba też wskazać, że ani forma wniosku ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Papier firmowy w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku. Należy dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., do której to kategorii należą akty mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA).

Wypada wreszcie zwrócić uwagę, że wniosek w trybie Prawa prasowego wszczyna wprawdzie postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, jednakże wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym niepodobna uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania.

Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za usprawiedliwione uznać zatem należało zarzuty naruszenia przepisów art. 3a Prawa prasowego w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na skutek błędnej ich wykładni, a w konsekwencji także naruszenia przepisów art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. Nieusprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut naruszenia "art. 7 pkt 2 ust. 5" Prawa prasowego, gdyż po pierwsze przepis taki w systematyce przepisów powołanej ustawy nie występuje, a po drugie nawet gdyby kierować się treścią uzasadnienia, z którego wynikało, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o definicję dziennikarza zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, to przepis ten nie miał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jak wynikało bowiem z treści odpowiedzi na skargę organ nie kwestionował faktu, że osoba która wystąpiła z wnioskiem o udzielenia informacji może być dziennikarzem, ale jedynie domagał się potwierdzenia tego faktu przez właściwą redakcję prasową.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.