Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2019 r., nr [...]

R. S. [...] października 2019 r. złożył do Rady Miejskiej w Ś. wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego aktualne adresy dla doręczeń wskazanych imiennie dwunastu radnych miejskich celem dostarczenia im korespondencji procesowej. Podał, iż interes prawny w wydaniu zaświadczenia związany jest z wykonywanymi przez tych radnych obowiązków publicznych oraz z podjęciem uchwały z [...] września 2019 r. nr [...] Do wniosku załączono, jak wynika z jego treści (brak w aktach sprawy), 12 wezwań procesowych dla radnych.

Wniosek R. S. Przewodnicząca Rady Gminy w Ś. przekazała do rozpoznania według właściwości Burmistrzowi Ś..

Postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Burmistrz Ś. odmówił wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym we wniosku. Organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) zaświadczenie wydaje się, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W tym zakresie, że nie istnieje przepis prawa wymagający od wnioskodawcy zaświadczenia o treści wskazanej przez niego w piśmie z [...] października 2019 r. W drugim przypadku (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ zobowiązany jest stwierdzić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem Burmistrza strona nie posiada interesu prawnego, lecz interes faktyczny. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Organ, w przypadku stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie ma tego interesu, odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Burmistrz dodał, iż prywatne adresy do doręczeń radnych podlegają ochronie prawnej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, że wnioskodawca przekazał do Rady Miejskiej w Ś. wezwania do zaniechania naruszenia jego dóbr osobistych adresowanych imiennie do radnych wskazanych we wniosku, wezwania te przekazano radnym. Argument zaś dotyczący konieczności doręczenia radnym korespondencji procesowej jest - zdaniem Burmistrza - nietrafiony, gdyż ewentualną korespondencję procesową doręcza sąd, a nie osoba mająca zamiar wystąpić z powództwem.

R. S. wniósł zażalenie na ww. postanowienie Burmistrza Ś. (określone błędnie jako "skarga") podnosząc, iż wykazał swój interes prawny we wniosku. Podał też, że jeżeli radni naruszają dobra osobiste, ich adresy dla doręczeń nie mogą być objęte tajemnicą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymało mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ów przepis formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Domniemanie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Rada nie może zaś podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Wydawanie zaświadczeń przez radę gminy nie mieści się zarówno w ramach kompetencji stanowiącej i funkcji kontrolnej rady. Z zakresu kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii unormowanej przez ustawę. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowano w odrębnej ustawie, tj. w art. 217 i następnych k.p.a. Organem wykonawczym w zakresie wydawania zaświadczeń jest w niniejszej sprawie Burmistrz Ś..

Dalej Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji wskazanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu, odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści. Interes prawny winien być przy tym realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynnościami organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie istnieje przepis prawa wymagający od R. S. zaświadczenia o wskazanej przez niego treści. Powyższego zresztą strona postępowania nie kwestionuje. R. S. w zażaleniu podniósł natomiast, że posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o ww. treści. Strona postępowania we wniosku wskazała, że ubiega się o podanie adresów dla doręczenia w celu dostarczenia funkcjonariuszom publicznym korespondencji procesowej, do rąk własnych każdego z wymienionych radnych, ze względu na swój interes prawny w związku z wykonywanymi przez radnych obowiązkami publicznymi i podjętą przez Radę Miejską w Ś. uchwałą z [...] września 2019 r. nr [...] Kolegium zgodziło się z organem I instancji, iż w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi również przesłanka istnienia interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przedstawione przez wnioskodawcę uzasadnienie nie potwierdza istnienia jego interesu prawnego. Interes prawny winien być realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony związanymi z przedmiotem postępowania lub czynnościami organu. W niniejszej sprawie brak takiego interesu. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że załączone do wniosku wezwania do zaniechania naruszania dóbr osobistych - adresowane imiennie do konkretnych radnych wskazanych we wniosku (jako załączniki w ilości 12 szt.) - przekazano radnym, których dotyczyły.

R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienia SKO w P., żądając jego uchylenia i postanowienia organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa przez niewłaściwy organ. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organom błąd w ustaleniach faktycznych.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi i powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazano.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddano postanowienie SKO w P. z [...] grudnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Ś. z [...] października 2019 r. odmawiające wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego z [...] października 2019 r.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wniosku R. S. z [...] października 2019 r. Wnioskiem tym skarżący zwrócił się do Rady Miejskiej w Ś. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego aktualne adresy dla doręczeń wskazanych imiennie dwunastu radnych miejskich celem dostarczenia im korespondencji procesowej. Podał, iż interes prawny w wydaniu zaświadczenia związany jest z wykonywanymi przez tych radnych obowiązków publicznych oraz z podjęciem uchwały z [...] września 2019 r. nr [...] Do wniosku – jak w nim wskazano - załączył 12 wezwań procesowych dla podanych radnych. Załączniki nie znalazły się w aktach sprawy.

W ocenie Sądu z powyższego wniosku wynika jasno, że intencją R. S. było uzyskanie adresów do doręczeń (zamieszkania) podanych z imienia i nazwiska osób (12 radnych Rady Miejskiej w Ś.). Skarżący nie dysponując tymi adresami, wystąpił o ich udostępnienie. Jednocześnie podał jaki jest cel uzyskania adresów do doręczeń (zamieszkania) tych osób – doręczenie korespondencji procesowej. Zdaniem Sądu wskazana przez wnioskodawcę forma ujawnienia mu żądanych danych adresowych – jako zaświadczenie, w kontekście samej treści wniosku i przepisów prawa materialnego regulujących udostępniania danych adresowych (o czym poniżej), nie powinna była determinować rozpoznania sprawy.

W świetle tak sformułowanego wniosku strony obowiązkiem Burmistrza Ś. było ustalenia w kontekście art. 1 k.p.a., w jakim postępowaniu ów wniosek powinien zostać załatwiony, w szczególności, czy w postępowaniu ogólnym w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, czy – jak to uczynił – w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń.

Przepis art. 1 k.p.a. określa, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje:

1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;

2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;

5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;

6)tryb europejskiej współpracy administracyjnej.

W tym miejscu warto wskazać, że jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. Akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - Zbiór Urzędowy" z 2008 r., seria A, Nr 10, poz. 178), w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej.

W związku z powyższym, od organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek jednostki, należy oczekiwać, że jako gospodarz postępowania właściwy do załatwienia sprawy, nie tylko będzie działał w granicach i na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), ale i czuwał będzie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), w konsekwencji czego dokona takiego doboru procedury i środków prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy, które w możliwie najszerszym stopniu zrealizują prawo jednostki do sprawiedliwej administracji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy orzekające w sposób nierzetelny i zdecydowanie pochopny uznały, że żądanie R. S. określone we wniosku z [...] października 2019 r. sprowadza się do uzyskania zaświadczenia. Tym samym błędnie rozpoznano sprawę w postępowaniu, o którym mowa w art. 1 pkt 4 k.p.a.

Pomimo, że skarżący jasno określił w piśmie inicjującym postępowanie, iż żąda wydania zaświadczenia, to ze względu na treść wniosku - żądanie udostępnienia danych adresowych, Burmistrz Ś. winien był uwzględnić, że w świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U.z 2019 r. poz. 1397 ze zm.), dalej: u.e.l., jest organem właściwym do prowadzenia rejestru mieszkańców i udostępniania zeń danych.

W myśl art. 6a ust. 1 u.e.l. rejestr mieszkańców jest prowadzony zgodnie z właściwością miejscową przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zwanego dalej "organem gminy". Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.e.l. w rejestrze mieszkańców gromadzone są dane osób, o których mowa w ust. 1 i 2 (tj. obywateli polskich zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) obywateli polskich zamieszkujących poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z ubieganiem się o polski dokument tożsamości), które wykonały obowiązek meldunkowy na terenie danej gminy. Przepis art. 8 u.e.l. Określa zaś, że w rejestrach mieszkańców gromadzone są dane dotyczące m.in. imion i nazwisk oraz adresów zameldowania na pobyt stały i czasowy.

Z powyższych przepisów wynika zatem jasno, że to Burmistrz Ś. jest dysponentem rejestru mieszkańców Gminy Ś. i to on prowadzi ów rejestr. Co istotne w kontekście niniejszej sprawy i treści art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 1 u.e.l. dane z rejestru mieszkańców mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Jak stanowi przepis art. 47 ust. 1 u.e.l. podmiotom, o których mowa w art. 46 ust. 2, udostępnia się dane jednostkowe, na ich wniosek złożony w formie pisemnej lub dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Dane te są przekazywane, w zależności od żądania wnioskodawcy, w formie pisemnej lub dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przy czym co istotne, stosownie do art. 47 ust. 3 u.e.l. Organ rozpatrujący wniosek, o którym mowa w ust. 1, odmawia w drodze decyzji administracyjnej udostępnienia danych jednostkowych, jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w art. 46.

Z powołanych przepisów ustawy o ewidencji ludności wynika, że to wójt burmistrz lub prezydent miasta jest nie tylko organem właściwym do prowadzenia rejestru mieszkańców, ale i do dysponowania tymi danymi poprzez ich udostępnianie na wniosek osób, których te dane nie dotyczą, a wykażą się interesem prawnym w ich udostępnieniu. Podkreślenia wymaga, że również u.e.l. Reguluje tryb udostępnienia danych z rejestru mieszkańców bądź odmowy ich udostępnienia. Udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej przekazania danych w formie pisemnej lub elektronicznej, a odmowa udostępnienia – w drodze decyzji administracyjnej.

Mając na względzie powyższe oraz fakt, że skarżący składając wniosek [...] października 2019 r. zwrócił się z żądaniem udostępnienia mu danych adresowych dwunastu radnym miejskim wymienionym z imienia i nazwiska, a nadto przedstawił uzasadnienie wniosku – jak wskazał – wykazując interes prawny polegający na konieczności doręczenia tym osobom korespondencji procesowej, Burmistrz Ś. winien ów wniosek rozpatrzyć w trybie przepisów ustawy o ewidencji ludności.

Rozpoznanie wniosku R. S. w oparciu o przepisy art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 219 k.p.a. świadczy o naruszeniu tych przepisów przez ich błędne zastosowanie. Tym samym organy dopuściły się naruszenia art. 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i art. 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Dodatkowo Sąd zauważa, że działanie organów orzekających wobec skarżącego cechował brak czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.).

Jednocześnie odnośnie właściwości rzeczowej organów orzekających w niniejszej sprawie, Sąd wyjaśnia, że Burmistrz Ś. winien sprawę rozpoznać jako organ właściwy do prowadzenia rejestru mieszkańców i udostępnienia danych z tego rejestru, nie zaś jako organ gminy właściwy w sprawie wydawania zaświadczeń. Pomimo wadliwości rozstrzygnięć w niniejszej sprawie zważyć należy, że skoro adresatem wniosku R. S. była Rada Miejska w Ś. prawidłowo Przewodnicząca Rady przekazała ów wniosek według właściwości Burmistrzowi Ś. i to ten organ rozpoznał sprawę. Burmistrz bowiem jako organ wykonawczy gminy umocowany jest do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że rada miejska jako organ kolegialny może podejmować działania związane ze stanowieniem prawa w gminie lub kontrolą. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego, którego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g.). Organem wykonawczym w gminie jest natomiast wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W myśl zasady podziału władzy rada w zakresie własnych kompetencji nie może podejmować czynności ze sfery wykonawczej. Rada Miejska w Ś. i jej Przewodnicząca nie byli uprawnieni do wydawania zaświadczeń unormowanych przepisami art. 217 i n. k.p.a. Prawidłowo zatem postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wydał organ wykonawczy Gminy Ś., jej Burmistrz.

Kończąc Sąd pragnie zaznaczyć, że nie przesądza, uznając to za przedwczesne, czy skarżący we wniosku złożonym w niniejszej sprawie wykazał istnienie interesu prawnego w dostępie do żądanych danych adresowych. Kwestie te powinny zostać rozważone przez organ I instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie u.e.l. Jeśli Burmistrz uzna to za konieczne może wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku w zakresie wykazania interesu prawnego.

Z tych wszystkich względów, z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 6 i art. 9 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 k.p.a.) skarga zasługiwała na uwzględnienie, skutkiem czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. Z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania wskazane powyżej.