Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik Protokolant: Sekretarz sądowy Mirosława Marszałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Dyrektora Kosakowskiego Centrum Kultury w Pierwoszynie z dnia 16 września 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Kosakowskiego Centrum Kultury w Pierwoszynie na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ł. P. (zwany dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Kosakowskiego Centrum Kultury w Pierwoszynie (zwanego dalej także "organem") z dnia 16 września 2025 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 22 sierpnia 2025 r., za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, Ł. P. zwrócił się do Kosakowskiego Centrum Kultury o udostępnienie informacji publicznej o wszystkich kosztach (włączając w to koszty przygotowania, koszty promocji, koszty wykonania, koszty zawartych umów cywilnoprawnych) związanych z realizacją wydarzenia "Dni Gminy Kosakowo", które odbyło się w dniach 15-17 sierpnia 2025 r., a w szczególności o podanie:

1) łącznej kwoty poniesionych kosztów,

2) źródeł finansowania kosztów,

3) kwoty poniesionych kosztów z podziałem na opłacone podmioty.

W dniu 9 września 2025 r. Ł. P. przesłał pismo przypominające o swoim wniosku, a w dniu 15 września 2025 r. odbył rozmowę telefoniczną z pracownikiem organu.

W dniu 16 września 2025 r. organ przesłał wezwanie do wskazania formy udostępnienia informacji, na które wnioskodawca odpowiedział w dniu 19 września 2025 r.

W odpowiedzi z dnia 16 września 2025 r. Dyrektor Kosakowskiego Centrum Kultury w Pierwoszynie wskazał kolejno, że (cytat):

1. "Łączna kwota poniesionych kosztów

Łączna kwota kosztów związanych z realizacją wydarzenia Dni Gminy Kosakowo wyniosła: 280.686,19 zł;

2. Źródła finansowania kosztów

Wydarzenie było finansowane z następujących źródeł:

- dotacja celowa w kwocie: 250.000,00 zł,

- sponsorzy 20.000,00 zł,

- wynajem terenu pod stoiska wystawiennicze 9.400 zł,

- środki własne 1.286,19 zł.

3. Koszty z podziałem na opłacone podmioty

W zakresie tego punktu wniosku, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p."), odmawiam udostępnienia szczegółowych danych identyfikujących konkretne podmioty wraz z kwotami im wypłaconymi, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Udostępniam natomiast informacje w następującym ujęciu branżowym:

a) Obsługa sceniczna (sceny, oświetlenie, nagłośnienie, agregat, ekran led) – 110.878,00 zł;

b) Obsługa techniczna (toalety, namioty, śmieci, pomoc techniczna) – 31.945,40 zł;

c) Obsługa artystyczna (honoraria, zaiksy, hospitality raider) – 88.757,26 zł;

d) Ochrona (ochrona fizyczna, karetka pogotowia, barierki) – 41.253 zł;

e) Promocja – 7.852,53 zł".

Uzasadniając częściową odmowę udzielenia informacji publicznej organ wyjaśnił, że odmowa udostępnienia szczegółowych danych o konkretnych podmiotach i wypłaconych im kwotach wynika z konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art 5 ust. 2 u.d.i.p. Ujawnienie nazw firm wraz z konkretnymi kwotami mogłoby naruszyć ich interesy gospodarcze i stanowić tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej także w skrócie jako "u.z.n.k.").

Przedstawiony podział branżowy zapewnia transparentność wydatkowania środków publicznych, jednocześnie chroniąc uzasadnione interesy gospodarcze podmiotów współpracujących.

Ł. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, iż udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ w sposób nieprawidłowy ograniczył prawo do informacji. Błędnie uznał, że jeśli w umowie organu z podmiotem zewnętrznym zastrzeżono zachowanie określonych informacji w poufności, to takie zastrzeżenie umowne automatycznie oznacza konieczność odmowy udostępnienia informacji.

Skarżący zauważył, że wskazanie tzw. przesłanki formalnej (działań podjętych przez przedsiębiorcę w celu zachowania poufności informacji) nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konieczne jest bowiem również wykazanie, że określone informacje przejawiają wartość gospodarczą. Na podstawie lakonicznego przywołania zapisów umowy nie sposób przyjąć, że żądane informacje przejawiają istotną wartość gospodarczą.

Nie sposób wywnioskować z treści wydanej decyzji, dlaczego ujawnienie treści objętych zakresem przestanki formalnej (regulacji umownej) w istocie doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, w tym zwłaszcza nie wykazano, że informacje te maję rzeczywistą wartość gospodarczą.

Skarżący wskazał, że przedsiębiorca podejmujący współpracę z podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi ma (lub powinien mieć) świadomość, że działalność tego podmiotu podlega zasadzie jawności. Nie powinno więc budzić sprzeciwu i wątpliwości zainteresowanie społeczeństwa informacjami związanymi z działalnością takiej osoby, o ile mają one związek ze sprawami publicznymi, czyli o ile odnoszą się do publicznej sfery jej działalności, a nie sfery osobistej czy intymnej.

Z tego powodu błędnie organ uznał, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepisu tego nie można bowiem zastosować w sytuacji, gdy udostępnienie wnioskowanej informacji nie naruszyłoby tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Kosakowskiego Centrum Kultury w Pierwoszynie wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorcy wymieniona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie została ustawowo zdefiniowana, jednak sądy administracyjne pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jednomyślnie utożsamiają z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa" zaczerpniętym z prawa konkurencji, a pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Odmowa udzielenia odpowiedzi z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy powinna wynikać z dwóch jednoczesnych przesłanek: formalnej, tj. podjęcia działań w celu jej zachowania, a także materialnej, czyli wykazania realnego i obiektywnego wpływu ujawnienia informacji na sytuację gospodarczą przedsiębiorcy. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13; z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2490/14; z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1993/16).

Organ zapewnił, że podjął wszelkie niezbędne działania w celu ustalenia, czy przedsiębiorcy współpracujący przy realizacji wydarzenia "Dni Gminy Kosakowo" podjęli działania w celu zachowania poufności informacji o wynagrodzeniach i szczegółach współpracy.

W umowach zawartych z wykonawcami świadczącymi usługi w zakresie obsługi scenicznej, technicznej, artystycznej, ochrony oraz promocji zamieszczono expressis verbis klauzule poufności dotyczące wysokości wynagrodzenia oraz szczegółów współpracy. Klauzule te zostały wprowadzone na wniosek wykonawców, którzy już na etapie negocjacji umów wyrażali wolę utajnienia kwot wynagrodzenia, obawiając się negatywnych konsekwencji rynkowych ujawnienia tych danych konkurentom działającym na lokalnym i regionalnym rynku organizacji wydarzeń kulturalnych.

Po otrzymaniu wniosku o informację publiczną z dnia 22 sierpnia 2025 r. organ skontaktował się telefonicznie oraz pisemnie ze wszystkimi kontrahentami, którzy jednoznacznie wyrazili sprzeciw wobec ujawnienia szczegółowych danych dotyczących wypłaconych im kwot. Przedsiębiorcy wskazali, że ujawnienie tych informacji mogłoby naruszyć ich pozycję konkurencyjną na rynku, szczególnie w kontekście przyszłych negocjacji z innymi organizatorami wydarzeń kulturalnych w regionie.

Organ podniósł też, że informacje o konkretnych kwotach wypłaconych poszczególnym wykonawcom za usługi w zakresie obsługi scenicznej (sceny, oświetlenie, nagłośnienie, agregat, ekran LED), obsługi technicznej (toalety, namioty, śmieci, pomoc techniczna), obsługi artystycznej (honoraria, zaiksy, hospitality raider), ochrony (ochrona fizyczna, karetka pogotowia, barierki) oraz promocji posiadają niewątpliwie rzeczywistą i znaczną wartość gospodarczą. Informacje te nie są bowiem powszechnie dostępne na rynku. Stawki za usługi związane z obsługą wydarzeń kulturalnych nie są publikowane w ogólnodostępnych źródłach informacji, cennikach, czy katalogach. Każdy wykonawca negocjuje indywidualnie warunki współpracy z organizatorami wydarzeń, a ceny są uzależnione od wielu zmiennych czynników, w tym: zakresu i złożoności świadczonych usług, doświadczenia i renomy wykonawcy, dostępności specjalistycznego sprzętu, terminu realizacji, warunków atmosferycznych, wielkości wydarzenia, lokalizacji oraz wielu innych parametrów technicznych i organizacyjnych. Informacje te stanowią efekt wieloletniego doświadczenia rynkowego, wypracowanej pozycji konkurencyjnej oraz inwestycji w sprzęt, know-how i zasoby ludzkie poszczególnych przedsiębiorców. Struktura cenowa każdego z wykonawców odzwierciedla jego indywidualną strategię biznesową, koszty operacyjne oraz marżę zysku, które nie są i nie powinny być powszechnie znane konkurentom.

Ponadto ujawnienie informacji naruszyłoby pozycję konkurencyjną wykonawców. Konkurenci działający na lokalnym i regionalnym rynku organizacji wydarzeń kulturalnych, dysponując wiedzą o konkretnych stawkach wynagrodzenia poszczególnych wykonawców, mogliby wykorzystać te informacje do:

- podcinania cen (undercutting) w przyszłych przetargach i negocjacjach poprzez oferowanie usług za kwoty nieznacznie niższe od ujawnionych stawek konkurencji,

- dostosowania własnych ofert cenowych w sposób strategicznie eliminujący obecnych wykonawców z rynku poprzez precyzyjne ustalanie progów cenowych,

- pozyskiwania klientów poprzez oferowanie nieznacznie niższych cen przy pełnej znajomości struktury kosztowej i marż konkurencji,

- manipulowania rynkiem poprzez koordynację działań cenowych opartych na ujawnionych informacjach o stawkach konkurentów.

Przedmiotowe informacje mają więc bezpośrednią wartość negocjacyjną. Znajomość szczegółowych stawek wynagrodzenia jednego wykonawcy przez innych uczestników rynku (w tym przez przyszłych zamawiających) znacząco osłabia pozycję negocjacyjną tego wykonawcy w kolejnych postępowaniach. Organizatorzy przyszłych wydarzeń, dysponując wiedzą o tym, ile konkretny wykonawca otrzymał za analogiczne usługi, mogą wywierać presję cenową, żądając obniżek lub grożąc wyborem konkurencji.

Element materialny musi zostać precyzyjnie ustalony, bowiem w przeciwnym wypadku nie będzie podstaw prawnych do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy musi mieć - w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. - faktyczną, realną wartość gospodarczą, jednak niekonieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie prowadziłoby do konkretnej szkody w interesach przedsiębiorcy (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 2906/16).

Co więcej, wykonawcy współpracujący z organem przy realizacji "Dni Gminy Kosakowo" mogliby ponieść konkretne szkody majątkowe w przypadku ujawnienia szczegółowych kwot wynagrodzenia, takie jak:

- utrata zleceń na rzecz konkurencji znającej ich progi cenowe i mogącej oferować nieznacznie niższe stawki,

- konieczność obniżenia stawek w przyszłych negocjacjach pod presją organizatorów dysponujących wiedzą o wcześniejszych wynagrodzeniach,

- osłabienie pozycji rynkowej wobec innych zamawiających w regionie, którzy mogliby wykorzystać ujawnione informacje jako argument w negocjacjach cenowych,

- utrata przewagi konkurencyjnej wynikającej z dotychczasowej poufności struktury cenowej i strategii biznesowej.

Informacje o charakterze techniczno-technologicznym oraz organizacyjnym, które mają wartość handlową i mogą pogorszyć pozycję konkurencyjną przedsiębiorstwa, jeżeli zostaną ujawnione, mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy i tym samym nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna.

Opisując specyfikę rynku usług eventowych organ wskazał, że charakteryzuje się on wysoką konkurencyjnością oraz względnie niewielką liczbą wyspecjalizowanych wykonawców w poszczególnych segmentach (obsługa sceniczna, techniczna, artystyczna). W takich warunkach rynkowych ujawnienie szczegółowych informacji cenowych jednego z uczestników rynku może mieć szczególnie dotkliwe konsekwencje dla jego pozycji konkurencyjnej.

Wykonawcy działający w branży eventowej często konkurują o te same zlecenia, a różnice w oferowanych cenach mogą być decydujące dla wyboru organizatora. Ujawnienie konkretnych kwot wypłaconych za usługi przy okazji "Dni Gminy Kosakowo" dostarczyłoby konkurentom precyzyjnych informacji o poziomie cen akceptowalnym dla wykonawców, co mogłoby zostać wykorzystane w przyszłych przetargach i negocjacjach.

Organ podkreślił, że odmowa udostępnienia najbardziej szczegółowych danych identyfikacyjnych w żaden sposób nie narusza fundamentalnej zasady jawności finansów publicznych, ponieważ skarżący otrzymał wyczerpujące informacje umożliwiające pełną kontrolę społeczną nad wydatkowaniem środków publicznych.

Zakres udzielonej informacji w pełni realizuje konstytucyjny cel prawa do informacji publicznej, jakim jest umożliwienie obywatelom skutecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przeprowadził weryfikację posiadanych informacji i przyjmując prymat prawa do informacji udzielił odpowiedzi na wniosek w części, a co do niektórych informacji uznał, że zachodzi przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy uniemożliwiająca udostępnienie żądanych dokumentów. Organ przeprowadził w ten sposób test proporcjonalności.

Powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi ograniczenie konstytucyjnie umocowanego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, dlatego aktualizują się konstytucyjnie zakorzenione reguły ograniczania praw i wolności, w szczególności zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W niniejszej sprawie test proporcjonalności został w pełni spełniony:

a) Ograniczenie jest konieczne w demokratycznym państwie. Ograniczenie służy ochronie wolności i praw innych osób (przedsiębiorców) oraz ochronie porządku publicznego rozumianego jako ochrona uczciwej konkurencji na rynku. Ujawnienie szczegółowych danych cenowych mogłoby zakłócić mechanizmy konkurencji poprzez umożliwienie nieuczciwych praktyk rynkowych.

b) Ograniczenie jest proporcjonalne w ścisłym znaczeniu. Dotyczy one wyłącznie najbardziej szczegółowych danych (nazwy podmiotów połączone z konkretnymi kwotami), podczas gdy zdecydowana większość żądanych informacji została udostępniona. Skarżący otrzymał 80% żądanych informacji, w tym wszystkie dane niezbędne do kontroli społecznej nad wydatkowaniem środków publicznych.

c) Ograniczenie nie narusza istoty prawa do informacji publicznej. Skarżący uzyskał pełną wiedzę o łącznych kosztach wydarzenia, źródłach finansowania oraz szczegółowym podziale branżowym wydatków, co w zupełności umożliwia realizację konstytucyjnego celu prawa do informacji publicznej, jakim jest kontrola społeczna nad działalnością podmiotów publicznych i wydatkowaniem środków publicznych.

d) Zastosowano najmniej dotkliwe środki. Organ mógł odmówić udostępnienia jakichkolwiek informacji o kosztach, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. Zamiast tego wybrał rozwiązanie kompromisowe - udostępnienie wszystkich informacji z wyjątkiem tych, które mogłyby bezpośrednio naruszyć interesy gospodarcze przedsiębiorców.

Odpowiadając na tezę o świadomości kontrahentów organu, że ich działalność podlega zasadzie jawności, nie kwestionując jej, organ wyjaśnił, że wymaga ona jednak znacznie bardziej zniuansowanego podejścia prawnego i faktycznego. Kontrahenci zawieranych przez podmioty publiczne umów rzeczywiście muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych może podlegać społecznej kontroli, jednak nie oznacza to automatycznego pozbawienia ich ochrony prawnej w zakresie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ podkreślił, że:

a) Przedsiębiorcy mieli pełną świadomość publicznego charakteru wydarzenia: "Dni Gminy Kosakowo", tj. wydarzenia o charakterze publicznym, organizowanym przy użyciu środków publicznych, co było oczywiste dla wszystkich wykonawców już na etapie składania ofert i zawierania umów.

b) Przedsiębiorcy nie sprzeciwiali się ujawnieniu faktu ich współpracy; nie kwestionowali prawa społeczeństwa do informacji o tym, że współpracowali z organem przy organizacji wydarzenia, ani nie sprzeciwiali się ujawnieniu charakteru świadczonych usług.

c) Sprzeciw dotyczył wyłącznie szczegółowych kwot wynagrodzenia. Przedsiębiorcy sprzeciwiali się jedynie ujawnieniu konkretnych kwot wynagrodzenia, które - jak wykazano - mają rzeczywistą wartość gospodarczą i mogą naruszyć ich pozycję konkurencyjną.

d) Organ znalazł rozwiązanie kompromisowe. Podział branżowy z konkretnymi kwotami stanowi racjonalne rozwiązanie, które łączy konstytucyjną zasadę jawności życia publicznego z ochroną uzasadnionych interesów gospodarczych przedsiębiorców.

Nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej, gdyż opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej. Organ dysponuje pełną świadomością tej zasady, dlatego szczegółowo wykazał spełnienie zarówno przesłanki formalnej, jak i materialnej wymaganej do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ stanął też na stanowisku, że zarzuty naruszenia przepisów międzynarodowych i konstytucyjnych są całkowicie nieuzasadnione.

Wskazując na treść art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych organ zaznaczył, że ograniczenie prawa do informacji służy ochronie praw innych osób (przedsiębiorców) i jest przewidziane w prawie polskim (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto skarżący otrzymał zdecydowaną większość żądanych informacji, co oznacza, że jego prawo do informacji zostało zrealizowane w maksymalnym możliwym zakresie.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP expressis verbis przewiduje natomiast możliwość ograniczenia prawa do informacji ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, w szczególności ochronę tajemnic prawnie chronionych. Tajemnica przedsiębiorcy jest jedną z tajemnic prawnie chronionych, co potwierdza art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc się do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP organ dodał, że ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie spełnia wszystkie wymogi konstytucyjnego testu proporcjonalności: jest przewidziane w ustawie, jest konieczne w demokratycznym państwie, jest proporcjonalne i nie narusza istoty prawa do informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2026 r. skarżący podtrzymał w całości zarzuty i wnioski skargi wskazując dodatkowo na niedopuszczalność uzupełniania podstaw decyzji na etapie sądowym. Organ w odpowiedzi na skargę powołał się dopiero na rzekome kontakty z kontrahentami oraz ich sprzeciw wobec ujawnienia kwot, których nie zawarto w uzasadnieniu decyzji administracyjnej z dnia 16 września 2025 r.

Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje decyzję w kształcie, w jakim została wydana, a organ nie może w toku postępowania sądowego uzupełniać jej uzasadnienia ani przedstawiać nowych faktów i dowodów, które nie były ujawnione w postępowaniu administracyjnym. Stan faktyczny i materiał dowodowy mający znaczenie dla oceny legalności decyzji musi istnieć na moment jej wydania i wynikać z akt sprawy. Okoliczności faktyczne podnoszone po raz pierwszy w odpowiedzi na skargę pozostają irrelewantne dla kontroli legalności decyzji i nie mogą być brane pod uwagę przez Sąd.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na niewykazanie przesłanek materialnych tajemnicy przedsiębiorcy. Sama klauzula poufności zawarta w umowie nie przesądza o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na organie spoczywa obowiązek wykazania, że konkretna informacja posiada realną, obiektywną wartość gospodarczą oraz że jej ujawnienie spowoduje konkretną i rzeczywistą szkodę po stronie przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazuje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga szczegółowego i zindywidualizowanego uzasadnienia w odniesieniu do każdej informacji objętej odmową. Ogólne zaś twierdzenia o możliwości "podcinania cen" lub "osłabienia pozycji negocjacyjnej" nie spełniają przesłanki realnej szkody i nie mogą stanowić podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Skarżącego, kwoty wynagrodzeń za standardowe usługi, takie jak: wynajem sceny, barierek, toalet, czy zapewnienie ochrony fizycznej, co do zasady nie mają charakteru wiedzy technologicznej ani unikalnego know-how, a tym samym nie wykazano, aby mogły korzystać z ochrony jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Ponadto, zdaniem skarżącego, udostępnienie danych zbiorczych miało iluzoryczny charakter. Udostępnienie wyłącznie zbiorczych kategorii wydatków nie realizuje bowiem konstytucyjnej funkcji prawa do informacji publicznej, jaką jest społeczna kontrola wydatkowania środków publicznych. Brak ujawnienia nazw wykonawców oraz przypisanych im kwot uniemożliwia ocenę racjonalności i proporcjonalności wydatków, a także wykluczenie konfliktów interesów lub nieuzasadnionego zróżnicowania wynagrodzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 22 sierpnia 2025 r. dotyczącego udostępnienia przez Dyrektora Kosakowskiego Centrum Kultury w Pierwoszynie informacji publicznej w zakresie podania wszystkich kosztów (włączając w to koszty przygotowania, koszty promocji, koszty wykonania, koszty zawartych umów cywilnoprawnych) związanych z realizacją wydarzenia "Dni Gminy Kosakowo", które odbyło się w dniach 15-17 sierpnia 2025 r., a w szczególności o podanie: 1/ łącznej kwoty poniesionych kosztów, 2/ źródeł finansowania kosztów oraz 3/ kwoty poniesionych kosztów z podziałem na opłacone podmioty.

Pismem z dnia 16 września 2026 r. Dyrektor Kosakowskiego Centrum Kultury w Pierwoszynie odpowiedział skarżącemu na ww. wniosek w zakresie punktu 1. i 2., natomiast w zakresie punktu 3. organ - powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - odmówił udostępnienia szczegółowych danych identyfikujących konkretne podmioty wraz z kwotami im wypłaconymi ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, udostępniając w tym zakresie wyłącznie informację co do poniesionych kosztów w ujęciu branżowym (nie zaś podmiotowym). Uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko organ wyjaśnił, że "odmowa udostępnienia szczegółowych danych o konkretnych podmiotach i wypłaconych im kwotach wynika z konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ujawnienie nazw firm wraz z konkretnymi kwotami mogłoby naruszyć ich interesy gospodarcze i stanowić tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przedstawiony podział branżowy zapewnia transparentność wydatkowania środków publicznych, jednocześnie chroniąc uzasadnione interesy gospodarcze podmiotów współpracujących".

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pismo Dyrektora Kosakowskiego Centrum Kultury w Pierwoszynie z dnia 16 września 2025 r. w części odmowy udostępnienia informacji objętej treścią punktu 3. wniosku - zgodnie z żądaniem skarżącego z dnia 22 sierpnia 2025 r. - należy uznać za decyzję administracyjną. W istocie bowiem przedmiotowe pismo – pomimo nazwania go "Odpowiedzią na wniosek o informację publiczną" – w zakresie wyrażonej przez organ odmowy udzielenia pełnej, zgodnej z treścią żądanej w punkcie 3. wniosku, informacji publicznej, posiada wszystkie elementy przynależne decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 1-8 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p.

Niemniej jednak w tym zakresie zaznaczenia wymaga, że myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie – jak zostało wyżej już zaznaczone – organ ograniczył dostęp do żądanej przez skarżącego informacji publicznej z uwagi na "ochronę tajemnicy przedsiębiorcy", gdyż – jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ – "ujawnienie nazw firm wraz z konkretnymi kwotami mogłoby naruszyć ich interesy gospodarcze i stanowić tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.".

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ograniczenie z powodu ochrony ">tajemnicy przedsiębiorstwa< wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. Z perspektywy przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte. Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem, że >ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady. Istnienie tej tajemnicy musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste, precyzyjnie określone i niewątpliwe. Należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli była objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź przez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny<. Oceny wartości informacji, w tym przede wszystkim jej wartości gospodarczej, należy dokonywać z perspektywy innych przedsiębiorców. Informacja ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą (ekonomiczną, handlową) wówczas, gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędziłoby mu wydatków, zwiększyło zyski czy umożliwiłoby pozyskanie nowych klientów. Nie chodzi więc o subiektywne odczucie przedsiębiorcy, ale o obiektywną, realną wartość gospodarczą. Konkretne informacje, aby mogły być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, muszą z natury swojej dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Nie każda więc informacja (wiadomość) technologiczna i handlowa mieści się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa; chociażby zakresem tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogą być objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których treści każdy zainteresowany może się legalnie dowiedzieć. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przez przedsiębiorcę jego mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, w tym inwestycji. Ujawnienie takich informacji powodowałoby zatem utratę ich poufnego charakteru, a podmiot, który wszedłby w ich posiadanie, mógłby wykorzystać te informacje do prowadzenia własnej konkurencyjnej działalności gospodarczej" (zob. pkt 87 komentarza do art. 5 u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025).

W wyroku z dnia 11 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 7741/21) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że - powołując się na art. 11 ust. 2 u.z.n.k. (który określa, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności, podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności) - "dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14; z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające (...) ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13). (...) Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy i powinien szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej, a tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu (por. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14 oraz z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1258/21)".

W rozpoznawanej sprawie organ uzasadniając odmowę udzielenia żądanej w punkcie 3. wniosku informacji nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty, tj. przedstawiający w sposób pełny i wyczerpujący w czym organ upatruje istnienia "tajemnicy przedsiębiorcy" w kontekście upublicznienia żądanej przez skarżącego informacji i z jakich powodów żądana informacja winna podlegać w tym zakresie ochronie (ograniczeniu jej udostępnienia). Jednocześnie należy w tym miejscu zaznaczyć, że przedstawienie przez organ pełniejszego uzasadnienia podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia dopiero w odpowiedzi na skargę, jest działaniem oczywiście spóźnionym i nie mogącym w żaden sposób "konwalidować" w tym zakresie prawidłowości wydanej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale nie można zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 247/08, a także wyroki NSA: z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 586/09 oraz z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2557/12). Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 389/24).

Reasumując, z treści zaskarżonej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie wynika, aby organ przytoczył w sposób wystarczający (a zarazem przekonujący) argumenty pozwalające na uznanie, że istotnie ujawnienie żądanych informacji będzie miało wpływ na sytuację ekonomiczną (gospodarczą) wskazanych podmiotów. Sąd natomiast nie może dokonywać oceny legalności zaskarżonej decyzji - w tym uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia - przez pryzmat wyjaśnień udzielonych ex post w odpowiedzi na złożoną na tę decyzję skargę.

W tej sytuacji Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, na które składał się wpis sądowy w wysokości 200 zł, orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).