Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 11/14 w sprawie ze skargi R. na decyzję Ministra Finansów z dnia 4 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tej części oddala skargę.

W dniu 9 września 2013 r. skarżąca skierowała drogą elektroniczną do Ministra Finansów wniosek nr [...] z dnia 9 września 2013 r., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie numeru służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Pana G.M. (pkt 1) oraz billingów ze służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G.M. za kwiecień – sierpień 2013 r. (pkt 2).

Pismem znak: [...] z dnia 23 września 2013 r. Minister Finansów udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku, wskazując skarżącej inne formy kontaktu z urzędem i jego pracownikami (np. poprzez skrzynkę podawczą, sekretariaty komórek itp.) i nie przekazując numeru służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G.M.

Z kolei decyzją z dnia 23 września 2013 r., znak: [...] Minister Finansów działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 k.p.a. odmówił udostępnienia informacji w zakresie udostępnienia billingów służbowego telefonu komórkowego za okres kwiecień – sierpień 2013 r. G.M. Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów. Organ uznał, że dane te objęte są reżimem ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – Działu VII "Tajemnica telekomunikacyjna i ochrona danych użytkowników końcowych", a w szczególności art. 159 ust. 1 określającym zakres tajemnicy telekomunikacyjnej. Tym samym stwierdził, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła do Ministra Finansów skarżąca, wskazując iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, w jakim zakresie organ uznaje zastosowanie przepisu art. 159 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego do wykonywania swoich działań na gruncie art. 160 Prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem skarżącej dopiero prawidłowo sformułowana odmowa udostępnienia informacji publicznej pozwoliłaby na kontrolę rozstrzygnięcia.

Minister Finansów decyzją znak: [...] z dnia 4 listopada 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o:

1) uchyleniu w całości decyzji własnej znak: [...] z dnia 23 września 2013 r.;

2) odmówił udostępnienia informacji w zakresie udostępnienia numeru oraz billingów za okres kwiecień – sierpień 2013 r. służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G.M..

Minister Finansów zgodził się z aktualna opinią doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych, że informacja o numerach telefonów służbowych wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych oraz do stanowisk, stanowi informację publiczną. Uznał jednak, iż w przedmiotowym przypadku prawo dostępu do takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie numerów telefonów komórkowych, po godzinach pracy, może bowiem doprowadzić do naruszeń sfery prywatności osób z nich korzystających. Natomiast w przypadku billingów za okres kwiecień – sierpień 2013 r. służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G.M. organ uznał, że nie wyczerpują one definicji informacji publicznej, o jakiej stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nadto Minister Finansów wskazał, iż dane zawarte w bilingach objęte są reżimem ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, gdyż w przedmiotowym przypadku zastosowanie znajdują przepisy Działu VII tejże ustawy, a w szczególności art. 159 ust. 1 określający zakres tajemnicy telekomunikacyjnej. Dlatego też – w ocenie organu – możliwy dostęp do przedmiotowych danych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyniłby wprowadzone przez Prawo telekomunikacyjne ograniczenia niezasadnymi.

Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Ministra Finansów z dnia 4 listopada 2013 r. złożyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 11/14 uchylił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do danych dotyczących numeru służbowego telefonu komórkowego zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów, w pozostałej zaś części oddalił skargę;

Sąd za niesporne uznał, że żądane przez skarżącą informacje, tj. numer służbowego telefonu komórkowego zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów G.M. są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Sporne natomiast było, jak wskazał Sąd, czy Minister Finansów zasadnie odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu prawa materialnego i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Brak było zdaniem WSA w Warszawie podstaw do odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji na podstawie tego przepisu. Skarżąca nie wnosiła bowiem o udostępnienie numeru prywatnego telefonu komórkowego, lecz służbowego. Sąd zgodził się ze skarżącą, że numer telefonu służbowego funkcjonariusza publicznego zajmującego stanowisko organu władzy publicznej nie jest elementem jego prywatnego życia. Telefon taki został przyznany takiej osobie w związku z pełnioną przez nią funkcją publiczną. Na podstawie ust. 2 art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega zaś ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Numery telefonów służbowych są nieodłącznie związane z pełnieniem czynności służbowych i zajmowanym stanowiskiem. Jak wskazał Sąd, telefon służbowy zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów niewątpliwie służy wykonywaniu czynności służbowych, a więc jest narzędziem służącym do wykonywania powierzonych prawem zadań publicznych. Informacja o numerach telefonów służbowych stanowi zatem informację publiczną, co potwierdza dość już ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organy mają więc obowiązek podać taką informację każdemu kto tego zażąda.

Zdaniem Sądu nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja organu, że udostępnienie numerów służbowych telefonów komórkowych, po godzinach pracy, może doprowadzić do naruszenia sfery prywatności osób z nich korzystających. Telefon służbowy winien być czynny w godzinach pracy urzędowania funkcjonariusza publicznego. Dlatego też funkcjonariusz publiczny nie musi odbierać połączeń telefonicznych w czasie wolnym od pracy, tak aby nie zakłócało to jego życia rodzinnego, czy osobistego.

Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż żądana przez skarżącą informacja o połączeniach telefonicznych w określonym we wniosku z dnia 9 września 2013 r. przedziale czasowym (kwiecień – sierpień 2013 r.) ze służbowego telefonu komórkowego zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G.M. nie wyczerpuje definicji informacji publicznej, o jakiej stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu szczegółowy wykaz wykonanych usług telekomunikacyjnych abonenta zawierający informację o zrealizowanych płatnych połączeniach z podaniem dla każdego połączenia: numeru wywoływanego, daty oraz godziny rozpoczęcia połączenia, czasu jego trwania oraz wysokości opłaty za połączenie z wyszczególnieniem ceny brutto i netto, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dane te nie dotyczą spraw publicznych, w szczególności majątku Skarbu. Jak wskazał Sąd, niewątpliwie wydatkowanie publicznych pieniędzy na utrzymanie telefonów służbowych pracowników organu administracji publicznej mieści się w definicji informacji publicznej, w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jednakże żądanie skarżącej nie obejmowało tej kwestii, lecz informacji o wykonanych usługach telekomunikacyjnych zawartych w billingach, tj. wykazach, o których mowa w art. 80 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (w części dotyczącej punktu 1) wniósł Minister Finansów. Zarzucił w niej wyrokowi naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że udostępnienie numeru telefonu mogłoby doprowadzić do nękania jego posiadacza, a z pewnością do zakłócenia jego funkcjonowania. Minister podkreślił także, że istnieją inne formy kontaktu z urzędem i jego pracownikami – np. za pośrednictwem sekretariatu. Dane teleadresowe są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy za uzasadniony, chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane.

Sąd I instancji zastosował normę zawartą w ustawie o dostępie do informacji publicznej, uznając, że informacja o numerze służbowego telefonu komórkowego jest informacją publiczną, a kwestia ta została przesądzona zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Poglądy takie były wielokrotnie prezentowane w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. W badanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że służbowy telefon komórkowy został przyznany określonej osobie w związku z pełnioną przez nią funkcją publiczną. Numer takiego telefonu nie jest zatem elementem prywatnego życia, jest natomiast nieodłącznie związany z pełnieniem czynności służbowych i zajmowanym stanowiskiem (podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z 9 sierpnia 2012 r., II SAB/Sz 28/12).

Numer służbowego telefonu komórkowego odnosi się do działania funkcjonariusza w sferze publicznej nie podlega zatem ochronie ze względu na prawo do prywatności (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 15 października 2013 r., VII SA/Wa 679/13). W orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych podnoszono też, że służbowy telefon komórkowy stanowi majątek publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., dlatego też nie ma przeszkód aby udostępnić pełną informację o tym elemencie majątku publicznego (wyroki: WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2013 r., IV SAB/Wr 3/13, WSA w Warszawie z 9 lipca 2013 r., II SAB/Wa 186/13).

Przedstawione powyżej poglądy nie są jednak słuszne.

Obowiązku podania konkretnego numeru służbowego telefonu komórkowego nie da się wyinterpretować z przepisów Konstytucji RP. Ustawodawca konstytucyjny przewidział w art. 61 Konstytucji prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odniósł się jednak do tej kwestii w sposób ogólny. Nie określił kategorii informacji podlegających udostępnieniu ani sposobów uzyskiwania informacji. Pozostawił w tym zakresie swobodę zwykłemu ustawodawcy.

Z kolei dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Zatem wszędzie tam, gdzie aktywność ta dotyczy: polityki zewnętrznej i wewnętrznej Państwa (ust. 1), sposobu organizacji i zasad funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumentów wytworzonych w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątku publicznego (ust. 5) – mamy do czynienia z informacją publiczną. Tym samym nie każda informacja, będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy, ma walor informacji publicznej.

Za nietrafny uznać należy w tej sytuacji argument, że służbowy telefon komórkowy stanowi majątek publiczny i nie ma przeszkód aby udostępnić pełną wiedzę o elemencie tego majątku. Informacją o sposobie wykorzystania majątku publicznego będzie w tej sytuacji informacja o cenie zakupu aparatu i kosztach jego użytkowania. Numer telefonu komórkowego, sam w sobie, nie posiada wartości majątkowej i nie zawiera informacji o majątku publicznym.

Nie zawiera też informacji o sposobie organizacji i zasadach funkcjonowania podmiotu publicznego, do którego jest przypisany. Numer służbowego telefonu komórkowego jest informacją dotyczącą sfery wewnętrznej funkcjonowania podmiotu publicznego, niemającą znaczenia dla wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dziedzin sfery publicznej. Dlatego też nie można wywieść obowiązku podania konkretnego numeru służbowego telefonu komórkowego z wykonywania przez dany podmiot funkcji publicznych.

Telefon komórkowy nie służy też – bo nie może i z wielu powodów nie powinien – do bezpośredniego komunikowania się obywatela z funkcjonariuszem publicznym lub organem władzy publicznej. Służy natomiast do wewnętrznego komunikowania się osób wykonujących przypisane im zadania publiczne. Potrzeba takiej komunikacji może zaistnieć również poza godzinami urzędowania.

Dlatego nietrafny jest argument, że osoba dysponująca telefonem komórkowym może nie odbierać połączeń poza godzinami pracy lub odbierać w każdym czasie tylko wybrane połączenia.

Sposoby i terminy przyjmowania osób chcących skomunikować się z reprezentantami organów władzy publicznej podane są do publicznej wiadomości, zatem obywatel ma możliwość przedłożenia swoich racji i nie może służyć do tego telefon komórkowy określonej osoby wykonującej zadania publiczne. Z tych wszystkich względów należy uznać, że informacja o numerze służbowego telefonu nie jest informacją publiczną. Informacja o publicznie dostępnych numerach telefonów znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej i te telefony służą publicznej komunikacji.

W omawianej sprawie decyzja Ministra Finansów wydana została zatem bez podstawy prawnej bowiem art. 16, jak wszystkie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosuje się tylko do informacji, o których mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że w przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, wnioskodawcę informuje się o tym pismem.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w omawianej sprawie był jednak związany nie tylko zarzutami skargi kasacyjnej, ale też treścią art. 134 ust. 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Z tych wszystkich względów nie można było uchylić decyzji organu II instancji, a ostateczny wynik postępowania przed organami administracji odpowiadał prawu, bowiem żądana informacja nie podlegała udostępnieniu.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.