Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2018 r. sprawy ze skargi U. W. na pismo Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia odrzucić skargę.

W dniu [...] Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej w Bielsku-Białej (dalej też organ), w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), złożył skarżącej U. W. (dalej też strona) pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Krajowej Informacji Skarbowej, na stanowisku ekspert skarbowy w KIO3 Trzeci Wydział Obsługi Klienta w Wydziale KIS w C. W pouczeniu podał, że strona powinna w terminie 14 dni od otrzymania propozycji złożyć oświadczenie o jej przyjęciu lub odmowie przyjęcia, a niezłożenie stosownego oświadczenia we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W propozycji przedstawiono też zasady ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego stronie w następstwie złożonej propozycji.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. strona skierowała do organu wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej, a organ w piśmie z dnia [...] wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem organu, od - jak to określiła – propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Wniosła o uchylenie tej decyzji i pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] nr [...] organ poinformował skarżącą, że przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, przybliżając regulację prawną.

Oświadczeniem z dnia 1 czerwca 2017 r. skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję z dnia [...]

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest propozycja pracy z dnia [...] określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej; kwalifikując ją jako czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.

Zaskarżonej propozycji zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a przez to naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Nadto zarzuciła niekonstytucyjność skarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

Z ostrożności procesowej podniosła, że gdyby Sąd uznał, że co do zasady było możliwe składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy winno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

W przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, poprosiła o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku, gdyż może to mieć istotny wpływ na jej prawa i obowiązki.

Powyższe zarzuty i żądania zostały szczegółowo umotywowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając to żądanie odwołał się do treści art. 58 § 1 i § 3 oraz art. 3 § 2 i § 3 i art. 5 ustawy p.p.s.a. Następnie przybliżył zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Kolejno odniósł się do regulacji prawnej, którą zastosowano w przypadku skarżącej i wywiódł, że postępowanie, w którym organ składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie ma zastosowania k.p.a. Stwierdził, że propozycja z dnia [...] nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., co uzasadnił poprzez odwołanie się do poglądów prezentowanych w doktrynie i judykaturze na okoliczność cech charakterystycznych aktów i czynności, o których mowa w tym przepisie; dokonując odniesienia tych cech do analizowanej propozycji. Akcentował, że nie ma również żadnych podstaw do zaliczenia przedmiotowej propozycji do decyzji administracyjnych, co również szczegółowo uzasadnił poprzez scharakteryzowanie decyzji administracyjnych i odniesienie tej charakterystyki do treści i istoty złożonej propozycji. Końcowo odwołał się do poglądów judykatury sformułowanych na gruncie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

W piśmie procesowym z dnia 25 października 2017 r. ustanowiony przez skarżącą profesjonalny pełnomocnik podtrzymał skargę, rozbudowując jej argumentację; w tym akcentując brak podstaw do kwestionowania kognicji sądu administracyjnego, także w świetle orzecznictwa sądów powszechnych (sądów pracy). Zgłoszono żądanie zasądzenia kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 16 października 2017 r. profesjonalny pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, odwołując się również do najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych. Alternatywnie wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił specyfikę zadań Krajowej Informacji Skarbowej, które są odmienne od zadań funkcjonariuszy.

Pismem z dnia 23 października 2017 r. złożonym na rozprawie Związek A wystąpił o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony, a Sąd postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. dopuścił wskazany Związek do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę precyzując przedmiot zaskarżenia w ten sposób, że wskazał, iż przedmiotem skargi jest decyzja wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie zawarta w piśmie Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] nr [...] Odwołał się do poglądów prezentowanych w wyroku tutejszego Sądu o sygn. akt IV SA/Gl 684/17. Zdaniem pełnomocnika art. 169 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej powinien znaleźć analogiczne zastosowanie również w przypadku, gdy w wyniku przyjęcia propozycji zatrudnienia funkcjonariusz jest zatrudniony w KIS.

Pełnomocnik organu w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Odwołał się do najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej ustawą p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W badanej sprawie organ wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność (brak kognicji sądu administracyjnego – art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.) wskazując, że nie wydaje żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. ponieważ Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od przedkładanej propozycji zatrudnienia. Nadto skarżona propozycja zatrudnienia nie jest aktem ani czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.

Sąd nie podzielił poglądu organu o niedopuszczalności drogi sądowej z przyczyny wskazanej w art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. stwierdzając, że skarga należy do właściwości sądu administracyjnego z powodów, które zostaną niżej przedstawione. W tym zakresie Sąd odwoła się po części do argumentacji prezentowanej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 684/17, którą przyjmuje za własną.

Ocena dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi w tym kontekście wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej status skarżącej oraz charakter prawny czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji skarbowej.

W pierwszej kolejności w rozpoznawanej sprawie przyjdzie określić status prawny skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych i co nie budzi żadnej wątpliwości przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca była funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny skarżącej, jednakże mając na uwadze treść pism skarżącej oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej pełniła służbę jako funkcjonariusz celny. W ostatnim okresie skarżąca pełniła służbę w Wydziale Centrum Informacji Służby Celnej w Izbie Celnej w Katowicach, a począwszy od 1 marca 2017 r. pełniła służbę w Krajowej Informacji Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązanie polegające na zakończeniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek. Na marginesie można dodać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny; jeżeli ustawa nie zawiera w tym zakresie regulacji szczególnej. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata – czyli funkcjonariusza.

W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań, Może być on uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw lub w trybie szczególnym. Natomiast jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzać do jego treści jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką prawną formę działania organu, przy wykorzystaniu, której możliwa będzie weryfikacja zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego.

Skoro zawiązanie stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, a zatem stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy, wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej. Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi korzystanie z pełni praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem.

Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej.

Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może zmieniany lub rozwiązywany, determinowało będzie analizę unormowań zamieszczonych w ustawie z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.).

Podkreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie czynność organu administracji publicznej skierowana do skarżącej, czyli propozycja zatrudnienia z dnia [...] została przedstawiona skarżącej na mocy postanowień wskazanej ustawy. Organ w podstawie prawnej przywołał postanowienia art. 165 ust. 7 tej ustawy oraz w pouczeniach o konsekwencjach przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia wskazał treść postanowień art. 170 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy.

Stosownie do postanowień art. 165 ust. 4 wskazanej ustawy pracownicy izb administracji skarbowej zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, w Izbach Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi, Poznaniu i Warszawie realizujący zadania w biurach Krajowej Informacji Podatkowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w Izbie Celnej w Katowicach realizujący zadania informacji celnej stają się, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami Krajowej Informacji Skarbowej albo funkcjonariuszami realizującymi zadania Krajowej Informacji Skarbowej. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W myśl art. 170 ust. 1 analizowanej ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z kolei po myśli ust. 2 przywołanego przepisu pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. stanowiącego o wygaśnięciu decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem prawnym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Stosownie do § 3 tego przepisu prawnego organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. Mając na uwadze przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziane we wskazanym przepisie, przyjdzie uznać, że art. 170 ust. 1 przedmiotowej ustawy nakazuje organom administracji zamknąć zawiązany stosunek administracyjnoprawny właśnie poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, która w sposób formalny zakończy relację między tymi dwoma podmiotami.

Sąd stwierdza, że w świetle przywołanych przepisów prawnych obowiązkiem organu było przedłożenie funkcjonariuszowi do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby stanowiącej decyzję administracyjną zmieniającą stosunek administracyjno-prawny służby (o czym jeszcze poniżej) lub w przypadku nie przedłożenia takiej decyzji, a także w innych przypadkach wygaśnięcia stosunku służby – wydanie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Wyjaśniając fundamentalne stwierdzenie, że zmiana stosunku służby (w przypadku, gdy organ nie dążył do jego petryfikacji, ani do zakończenia) mogła nastąpić jedynie poprzez wydanie decyzji administracyjnej – w realiach sprawy i analizowanej regulacji prawnej – propozycji służby, a nie poprzez przedłożenie propozycji zatrudnienia Sąd odwołuje się do wyżej zaprezentowanych wywodów dotyczących zasad modyfikacji stosunku administracyjnoprawnego i odniesie je do znajdującej zastosowanie w sprawie regulacji prawnej odkodowanej z uwzględnieniem założenia racjonalności prawodawcy, który nakazując organom podjęcie działań reformujących administrację celną i skarbową wyposażył je w takie instrumenty prawne, które mogą doprowadzić do założonego skutku.

Jeszcze raz odnieść trzeba się do treści zdania pierwszego art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w brzmieniu "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby". Istotne jest więc zinterpretowanie określenia "odpowiednio" w celu ustalenia komu (funkcjonariuszowi - pracownikowi) może być przedłożona propozycja służby, a komu propozycja zatrudnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dyrektywy preferencji systemowej i funkcjonalnej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do odtworzenia normy najpełniej odpowiadającej funkcji tej instytucji. W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych (zob. uchwała NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OPS 2/17, CBOSA). W słowniku języka polskiego pod pojęciem "odpowiedni" widzi się szereg różnych znaczeń ale w pierwszej kolejności akcentuje się, że jest to "odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty" (Słownik Języka Polskiego T. 2, pod red. red. M. Szymczaka. Warszawa 1979 s. 469).

Analiza przedmiotowego przepisu uwzględniająca powyższe wskazanie skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem, że słowo to wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Oznacza to, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, że słowo to łączone musi być z organami administracji skarbowej wymienionymi we wskazanej regulacji. Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi. Także wykorzystanie innych rodzajów wykładni doprowadza do uzyskania analogicznego rezultatu, gdyż wykładnia celowościowa tej regulacji skłania do opowiedzenia się za przyjętym rozwiązaniem, ponieważ celem tej regulacji jest unormowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w administracji skarbowej. Wykładnia systemowa również nakazuje się opowiedzieć za wskazanym ujęciem, gdyż weryfikacja zawiązanych stosunków prawnych musi odbywać się w formach właściwych dla nich i w przypadku stosunku administracyjnoprawnego muszą to być mechanizmy właściwe prawu administracyjnemu. Marginalnie można zaznaczyć, że podzielenie stanowiska, że przedmiotowe słowo "odpowiednio" odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy oznaczałoby, że wymienione w nim organy w sposób dowolny dokonują wyboru ofert pracy lub służby dla zatrudnionych w nich pracowników lub funkcjonariuszy. Zatem przy tym ujęciu wymienione w powyższym przepisie organy administracji skarbowej w sposób dowolny podejmowałyby decyzje o formie zatrudnienia obu kategorii pracowników w nich pracujących.

Wskazane ustalenie posiada fundamentalne znaczenie dla zidentyfikowania rodzaju obowiązków ciążących na organach administracji publicznej. Oznacza ono bowiem, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Inne odczytanie analizowanego przepisu nie będzie zgodne z jego treścią. Na marginesie można jedynie zaakcentować, że założenia z jakimi inicjator uchwalenia tej ustawy występował do Sejmu nie mają na tym etapie istotniejszego znaczenia, ponieważ Sąd dokonuje oceny konkretnej normy prawnej uzewnętrznionej w przepisie zamieszczonym w przyjętej ustawie, a nie kieruje się założeniami, którymi kierował się inicjator postępowania ustawodawczego. Założenia takie będą miały znaczenie w przypadku wykorzystywania wykładni historycznej i analizowania rozwoju danej instytucji w obowiązującym porządku prawnym. Sąd natomiast obowiązany jest do przeprowadzania analizy normy prawnej, która została przez uprawnione organy państwa (parlament wraz z prezydentem) przyjęta. Intencje wnioskodawcy na tym etapie nie mają już istotniejszego znaczenie, gdyż ocenie poddawany jest finalny efekt pracy – przyjęta norma prawna.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy skarżąca była funkcjonariuszem celnym zatrudnionym w Izbie Celnej w Katowicach realizującym zadania informacji celnej, stała się od 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem realizującym zadania Krajowej Informacji Skarbowej. Stosunek służby był więc kontynuowany. Przedstawiona skarżącej propozycja zatrudnienia z dnia [...] – niezależnie od zastosowanej nomenklatury – jest decyzją administracyjną modyfikującą (zmieniającą) istniejący stosunek służby, nie pozbawiając go charakteru stosunku administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, że niezakończony stosunek administracyjny funkcjonuje niezależnie od stosunku pracy nawiązanego na mocy oświadczeń woli. Nie sposób również przyjąć, że doszło do przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na mocy oświadczenia cywilnoprawnego. Brak również podstaw do wywodzenia, że nastąpiło to ex lege. Jak wyżej szczegółowo wywiedziono stosunki publicznoprawne i cywilnoprawne są odrębnymi rodzajami stosunków prawnych, charakteryzującymi się również odmiennymi zasadami ich modyfikacji. Przyjęcie stanowiska, że stosunek administracyjny przekształca się w stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy) byłoby możliwe w sytuacji gdyby wola prawodawcy doprowadzenia do tak specyficznej transformacji prawnej została wyrażona wprost. To ostatnie twierdzenie nie jest tylko wynikiem przyjęcia założeń doktrynalnych lecz znajduje wsparcie w efektach działalności ustawodawcy. W równolegle wprowadzanej do systemu prawnego z ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej ustawa o KAS), prawodawca przewidział możliwość takiego właśnie specyficznego przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, co wyraził wprost, formułując szczegółowe zasady dotyczące tej kwestii oraz skutek prawny zakończenia stosunku publicznoprawnego.

Zgodnie z art. 174 ust. 1, 4, 7 i 10 ustawy o KAS funkcjonariusz może otrzymać propozycję przeniesienia do pracy w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych albo w jednostce organizacyjnej KAS (ust. 1). Propozycja, o której mowa w ust. 1, powinna określać: 1) datę przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy; 2) miejsce pracy; 3) rodzaj umowy o pracę; 4) stanowisko pracy; 5) wynagrodzenie (ust. 4). Dotychczasowy stosunek służbowy funkcjonariusza, który przyjął propozycję, o której mowa w ust. 1, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Przepis art. 35 ust. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej stosuje się odpowiednio (ust. 7). Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Funkcjonariusz, którego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy, otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby (ust. 10).

Analogicznej regulacji nie ma w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Interpretacja systemowa zewnętrzna prowadzona z uwzględnieniem założenia racjonalności prawodawcy oraz wnioskowanie a contrario nie pozwalają więc na twierdzenie, że również w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca zastosował konstrukcję prawną przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy w sytuacji, gdy analogicznej regulacji nie zamieścił.

Stwierdzając, że propozycja zatrudnienia z dnia [...] przedłożona skarżącej jest decyzją administracyjną zmieniająca stosunek służby, bez pozbawienia go charakteru administracyjnoprawnego Sąd stwierdza jednocześnie, że chybiony jest zarzut braku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, a tym samym brak podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd przeszedł do badania kolejnych przesłanek dopuszczalności skargi i stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., gdyż nie wyczerpano środków zaskarżenia.

Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że w analizowanej sprawie istniała podstawa do analogicznego stosowania art. 169 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a w konsekwencji pismo Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] nr [...] stanowiące odpowiedź na odwołanie jest decyzją wydaną z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Sąd nie znajduje podstaw do nawet analogicznego zastosowania tego przepisu, gdyż ma on charakter przepisu szczególnego; dotyczy wyłącznie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżąca nie otrzymała propozycji sytuującej ją w Służbie Celno-Skarbowej lecz w Krajowej Informacji Skarbowej. Nadto stwierdzić trzeba, że w ustawie brak szczególnej regulacji dotyczącej propozycji służby w Krajowej Informacji Skarbowej. Powyższe nie oznacza jednak, że takiej propozycji ustawodawca nie przewidział. Przeczy temu bowiem treść interpretowanego wyżej art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Na mocy tego przepisu prawodawca umożliwił również Dyrektorowi Krajowej Informacji Skarbowej (a nie tylko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej) składanie propozycji służby. Jest to nota bene logiczną konsekwencją faktu, iż w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie zastosowano szczególnej formuły przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy uregulowanej w art. 174 ustawy o KAS.

W przypadku, gdy nie wydano decyzji wygaszającej stosunek służby, propozycja zatrudnienia skierowana do skarżącej jest decyzją administracyjną (a nie oświadczeniem woli, które po akceptacji powoduje powstanie stosunku pracy). Jednak Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że środkiem odwoławczym od tej decyzji jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na zasadach ogólnych sformułowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego od decyzji służy odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. d decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (§ 3). Wniosek o ponowne rozpatrzenie ma więc charakter szczególnego środka zaskarżenia, który ustawodawca co do zasady przewidział dla przypadków, gdy w pierwszej instancji orzeka organ w stosunku do którego prawodawca nie ustanowił organu wyższego stopnia. Podkreślając, że zasadą jest odwołanie, Sąd nie znajduje żadnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie środkiem zaskarżenia był wniosek o ponowne rozpatrzenie – jeżeli ustawodawca takiej regulacji nie wprowadził.

Zdaniem Sądu przy braku jednoznacznego wskazania w ustawie o KAS, iż Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej status taki należy jednak przyjąć mając na uwadze jednoznacznie wyrażony stosunek podległości wynikający z art. 38 ustawy o KAS oraz uprawnienia nadzorcze wynikające z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS. W tym stanie rzeczy odwołanie od decyzji w sensie materialnym zawartej w piśmie Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] winien rozpatrzeć Szef Krajowej Administracji Skarbowej. W okolicznościach badanej sprawy odwołanie nie zostało do tego organu przekazane. Nie funkcjonuje więc w obrocie decyzja ostateczna, na którą można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem decyzją ostateczną wydaną w toku instancji pismo Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z dnia [...] nr [...] W piśmie tym jedynie poinformowano skarżącą, że jej odwołanie nie zostanie przekazane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ze względu na brak podstaw prawnych do zastosowania w sprawie art. 133 k.p.a. oraz o możliwości przekazania sprawy skarżącej do Zespołu do monitorowania realizacji Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 1 marca 2017 r.

Mając na uwadze okoliczność, iż w sprawie nie wyczerpano środków zaskarżenia Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., odrzucił skargę.