Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. B. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją Burmistrza L. z dnia 2 [...] 2005 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność T. K. w ½ cz. i Z. B. w ½ cz. położonej w L., obręb 13 Ł., oznaczonej jako działka nr 15 o pow. 0,3479 ha na dwie nowe działki nr 15/1 i 15/2.

Stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonego przez Radę Miasta L. uchwałą Nr XXXI/220/97 z dnia 27 lutego 1997 r. wydzielone działki o nr 15/2 oraz przeważająca część działki nr 15/1 są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast pozostała jej część pod ulicę lokalną.

W związku z tym decyzją z dnia 10 marca 2008 r. Burmistrz L. nałożył solidarnie na Z. B. i T. K. obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości 1.609,00 zł, zaznaczając, iż opłata jest wymagalna w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna.

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż wysokość opłaty obliczono przy zastosowaniu stawki 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale, ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 30 sierpnia 2001 r., Nr XXXIV/247/2001 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału została stwierdzona na podstawie dowodu z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego. Różnica wartości nieruchomości przed (161.634,00 zł) i po podziale (164.852,00 zł) wynosi 3.218,00 zł, a zatem opłata adiacencka przy uwzględnieniu 50% stawki wynosi 1.609,00 zł.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli Z. B. i T. K. Wyrażając swoje niezadowolenie z powodu ustalenia opłaty wnieśli o uchylenie powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 6 [...]2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując przy tym całą argumentację organu I instancji.

Przywołując treść art. 98a ust. 1 oraz art. 98a ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Kolegium wskazało, iż słusznie został naliczona opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości podzielonej nieruchomości zgodnie z treścią uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i przy uwzględnieniu wyliczeń zawartych w sporządzonym na tę okoliczność operacie szacunkowym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli Z. B. i T. K. Skarżący podnieśli, iż położenie działki jest mało atrakcyjne i nie podnosi jej wartości. Ponadto, ich zdaniem, organ I instancji winien ustalić opłatę z uwzględnieniem 30% stawki jak stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przy użyciu 50 % stawki wynikającej z uchwały Rady Miasta L. z dnia 30 sierpnia 2001 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty, które uprzednio zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuję:

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane przez skarżących. Wyjaśnić trzeba skarżącym, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi lecz tylko zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, co oznacza, że władny jest uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, na które wskazano w skardze (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej "p.p.s.a.").

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a organ odwoławczy, który utrzymał ją w mocy powyższego uchybienia nie dostrzegł i w ramach ponownego rozpatrywania sprawy nie wyeliminował.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału nieruchomości na wniosek właściciela (tzw. opłaty adiacenckiej).

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. (...). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stosując odpowiednio przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 cytowanej ustawy.

Mając przywołane powyżej brzmienie przepisu należy wskazać, iż w ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji uznały, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się wszystkie materialnoprawne - wynikające z powyższego przepisu - przesłanki do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej.

Bezspornym jest, iż skarżący zwrócili się do Burmistrza L. o dokonanie podziału należącej do nich działki nr ewid. 15 położonej w L., który to podział został zatwierdzony decyzją tego organu z dnia 2 [...] 2005 r.

Nie może budzić również żadnych wątpliwości fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowany jej podziałem. Jak bowiem wynika ze sporządzonego na tę okoliczność przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego wartość działki należącej do skarżących w wyniku podziału wzrosła o kwotę 3.218,00 złotych. Ustaleń tych w toku postępowania administracyjnego nie podważali skarżący, w związku z tym zbędne jest szersze dokonywanie analizy sporządzonego operatu szacunkowego.

Niekwestionowany jest również fakt istnienia uchwały rady gminy o której mowa w przywołanym powyżej art. 98a ust. 1 ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie jest nią uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia 30 sierpnia 2001 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Co prawda przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o nieobowiązującą już obecnie treść art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określa stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż pozwala na to obecnie przepis art. 98a ust. 4 omawianej ustawy, jednakże nie oznacza to, iż uchwała ta nie mogła stanowić podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Wynika to wprost - jak słusznie uznały organy obu instancji - z treści art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującego od dnia 22 października 2007 r.

W pierwszej kolejności wyjaśniając skarżącym wątpliwości wynikające z owej zmiany przepisów ustawy wskazać należy, iż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) rada gminy najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca obowiązująca w mającym w sprawie zakresie od dnia 22 października 2007 r. wprowadziła poprzez art. 1 pkt 38 lit. a) zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Jednakże ustawodawca obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki.

Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości skarżących stała się ostateczna 20 września 2005 r. Bezspornym również jest, iż w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia 30 [...] 2001 r. Nr XXXIV/247/2001 określająca 50 % wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która zgodna była z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w omówionym wyżej zakresie zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem.

Nie oznacza to jednak, że kontrolowane decyzje są zgodnie z prawem. Wadliwość wydanych w sprawie decyzji, skutkująca koniecznością ich uchylenia wynika - zdaniem Sadu - z błędnego określenia sposobu zobowiązania współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

W tym kontekście należy wskazać, iż w sentencji decyzji organu I instancji orzeczono, iż ustaloną opłatę adiacencką zobowiązani są uiścić solidarnie Z. B. oraz T. K. W ocenie Sądu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organu do solidarnego obciążania współwłaścicieli podzielonej nieruchomości opłatą adiacencką, co oznacza, iż decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Każdy, ze współwłaścicieli uzyskuje korzyści wynikające ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Nie każdy jednak w takim samym zakresie – co może wynikać z wielkości posiadanych udziałów.

Istota zobowiązania solidarnego polega - jak wynika z treści art. 366 § 1 i 2 k.c. na tym, że kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych od zobowiązania. Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani.

Jednakże, co najistotniejsze zobowiązanie jest solidarne jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej (art. 369 k.c.). Solidarności nie można zatem domniemywać. W tym zakresie wskazać należy, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie powstaje z mocy czynności prawnej (jest świadczeniem publicznoprawnym), a więc o tym, czy jest zobowiązaniem solidarnym może decydować wyłącznie przepis ustawy. Skoro zatem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli podzielonej nieruchomości z tytułu posiadanego udziału w tej nieruchomości, to należy stwierdzić, że brak jest ustawowych podstaw do solidarnego zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości do uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej.

Z tych też względów Sąd podtrzymuje prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż w braku wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 652/07 – opubl. LEX nr 339947).

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość ma urządzoną w Sądzie Rejonowym w L. księgę wieczystą Nr [...] z zapisów której wynika, iż jej właścicielami są Z. B. w ½ części oraz T. K. w ½ części. Z tych tez względów obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej winien zostać nałożony na obydwoje współwłaścicieli, jednakże nie solidarnie, lecz w wysokości odpowiadającej udziałowi każdego z nich. Wskazany wymóg nie został w sprawie spełniony.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta L. naruszają przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) obowiązane są uwzględnić wytyczne Sądu wynikające z powyższego uzasadnienia.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (pkt II sentencji) wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Natomiast orzeczenie o kosztach (pkt III) uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji.