Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Organizacji [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] do rozpoznania wniosku Organizacji [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] na rzecz Organizacji [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi Organizacji Międzyzakładowej nr [...]"[...]" w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] (dalej: "Organizacja", "strona skarżąca") jest bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w W. (dalej: "WORD", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. Organizacja, powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", zwróciła się do WORD o udostępnienie "wykazu procentowego zdawalności pierwszego podejścia do egzaminów na prawo jazdy, w okresie od [...] stycznia 2024 r. do [...] grudnia 2024 r. w kontekście Ośrodków Szkolenia Kierowców".

Organizacja wskazała, że zestawienie jest dostępne w Systemie Teleinformatycznym WORD i wymaga niewielkiego nakładu pracy. Organizacja wniosła o przesłanie ww. informacji publicznej w formie elektronicznej na podany adres email.

W odpowiedzi, za pismem z dnia 13 stycznia 2025 r., WORD przekazał (w formie załącznika) informacje, o których mowa we wniosku, z wyjątkiem danych dotyczących Ośrodków Szkolenia Kierowców.

Pismem z dnia 17 stycznia 2025 r. Organizacja wniosła o udostępnienie pełnej informacji (zgodnej z wnioskiem) bez zakreślania danych dotyczących Ośrodków Szkolenia Kierowców.

W odpowiedzi, pismem z dnia 24 stycznia 2025 r., WORD poinformował Organizację, że dane dotyczące Ośrodków Szkolenia Kierowców nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w tym trybie.

Podniósł, że informacja publiczna to informacja dotycząca działalności instytucji publicznej, w tym dotycząca np. jej statusu prawnego, majątku, przedstawicieli, sposobu czy rezultatów wykonywania zdań publicznych (art. 6 u.d.i.p.). Nie stanowią natomiast informacji publicznej pozyskiwane przez instytucję publiczną, przy okazji działalności publicznej, informacje o osobach trzecich. Wyniki zdawalności klientów poszczególnych ośrodków szkolenia prowadzonych przez osoby trzecie odnoszą się do ich działalności, nadto w sferze prywatnej. Wnioskowane dane - jeśli miałyby dotyczyć ośrodków szkolenia kierowców z terenu Rzeczypospolitej Polskiej - nie stanowiłyby informacji o działalności Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w W., lecz informacje o zakresie czy efektach działalności ośrodków szkolenia kierowców.

Pismem z dnia 11 marca 2025 r. Organizacja złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność WORD w W. wnosząc o udzielenie informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2025 r.

W uzasadnieniu skargi Organizacja podniosła, że zakres wnioskowanych informacji dotyczy zadań wykonywanych przez WORD w W. związanych z egzaminowaniem kandydatów na kierowców, tj. zadań nałożonych na WORD ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1251 ze zm.), ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1210) oraz rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2023 r., poz. 2659). Zadania te związane są z uzyskiwaniem przez obywateli uprawnień do kierowania pojazdami, co odnosi się do sfery bezpieczeństwa publicznego. Egzaminowanie kandydatów na kierowców jest podstawowym zadaniem WORD jako instytucji publicznych. Przeprowadzanie egzaminów i związana z tym statystyka zdawalności poszczególnych ośrodków szkolenia kierowców dotyczy interesu publicznego.

Zgodnie z art. 117 ust 1 pkt 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym zadaniem WORD jest m.in. przekazywanie marszałkowi województwa oraz starostom informacji w zakresie statystyki zdawalności w odniesieniu do poszczególnych ośrodków szkolenia kierowców oraz instruktorów. Tworzenie tych statystyk ma bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Pozwala nadto na wykonywanie przez społeczeństwo funkcji kontrolnej procesów zachodzących w WORD jako instytucji publicznej, w trosce o dobro publiczne, przejrzyste państwo oraz jawność działania administracji publicznej.

Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, wnioskowane informacje mają charakter publiczny, a zatem powinny być udostępnione na wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wskazał, że WORD w W. jest wojewódzką samorządową osobą prawną, której zadaniem statutowym jest przeprowadzanie egzaminów państwowych sprawdzających umiejętności kandydatów na kierowców (osób fizycznych) uprawniających do kierowania określonymi rodzajami pojazdów. Zanim jednak kandydaci na kierowców trafią na egzamin, nabywają umiejętności w ośrodkach szkolenia kierowców (tzw. OSK).

W polskim prawie system szkolenia kandydatów na kierowców i system ich egzaminowania jest rozdzielony prawnie, organizacyjnie oraz finansowo. Szkoleniem zajmują się ośrodki szkolenia kierowców, tj. jednostki organizacyjne przedsiębiorców wpisanych do rejestru przedsiębiorców (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami). Natomiast egzaminowaniem zajmują się wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego, co wynika z art. 117 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Oznacza to, że działalność wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego jest działalnością publiczną, a działalność szkoleniowa ośrodków szkolenia kierowców jest działalnością prywatną, choć regulowaną (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Odrębność ta powoduje, że informacje o działalności ośrodków szkolenia kierowców nie są informacjami o działalności wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego udostępnianymi w trybie u.d.i.p.

Dalej WORD wskazał, że informacja o podmiocie, u którego szkoli się kandydata na kierowcę, znajduje się w systemie teleinformatycznym będącym własnością [...] S.A., który to system (w części) [...] S.A. udostępnia Ośrodkowi z racji na ciążący na nim obowiązek sprawdzenia, czy kandydat może być dopuszczony do egzaminu oraz wpisania do niego wyniku egzaminu. Ośrodek nie jest właścicielem ani systemu, ani treści zawartych w tym systemie i nie może korzystać (zaciągać) z systemu informacji o innych podmiotach, a następnie udostępniać je innym podmiotom, bo nie posiada do tego uprawnień ustawowych, poza wymienionymi poniżej. WORD ma tylko tyle praw, w ile wyposażyły Ośrodek przepisy prawa.

Ośrodek ma jedynie wgląd do ww. informacji, bowiem po tym, jak OSK wpisze informację o ukończeniu szkolenia przez kandydata na kierowcę w danym ośrodku szkolenia kierowców, Ośrodek sprawdza, czy kandydat zakończył szkolenie, aby zapisać go na egzamin oraz wpisuje do tego systemu informację o wyniku egzaminu (pozytywnego lub negatywnego). Jest to zatem informacja o ośrodku szkolenia, którą w systemie umieszcza sam ośrodek szkolenia kierowców, a nie WORD w W. WORD ww. informacji nie tylko nie tworzy, ale co do zasady też nie sprawdza. Ośrodek nie ma wpływu na treść tej informacji (nie umieszcza jej, nie modyfikuje, nie usuwa), nie wie, czy jest prawdziwa. Taka informacja nie jest załączana do jakichkolwiek akt sprawy w Ośrodku (niezależnie od formy: papierowej czy elektronicznej). Jest to zatem cudza informacja (będąca w posiadaniu [...] S.A.) o cudzej działalności.

Zdaniem organu, strona skarżąca zwróciła się do WORD z wnioskiem o informacje o ośrodkach szkolenia kierowców najprawdopodobniej z uwagi na fakt przekazywania przez wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego do starostw niektórych informacji o wynikach zdawalności kandydatów na kierowców w odniesieniu do ich szkolenia w ośrodkach działających w terenie określonych powiatów. Jednak zbieranie i przekazywanie tych informacji ze względu na to, że są to informacje o prywatnych podmiotach, ma w tym przypadku umocowanie w odrębnych przepisach - zarówno w odniesieniu do wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, jak i do starostów.

Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy o kierujących pojazdami, starosta w ramach sprawowanego nadzoru sporządza analizę, przetwarza oraz podaje do publicznej wiadomości wyniki analizy statystycznej, w zakresie: a) średniej zdawalności osób szkolonych w danym ośrodku, b) liczby uwzględnionych skarg złożonych na dany ośrodek. Natomiast w myśl art. 117 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do zadań ośrodka należy współpraca ze starostami przy sprawowaniu nadzoru nad szkoleniem.

Z kolei stosownie do § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. poz. 2659), dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego w okresach kwartalnych przekazuje informacje o uzyskanych przez osoby egzaminowane wynikach egzaminów: 1) starostom - w odniesieniu do instruktorów i podmiotów prowadzących szkolenie będących w ich ewidencji i rejestrze; w ramach przekazywanych danych wyszczególnia się dodatkowo wariant za pierwszym podejściem po ukończeniu szkolenia podstawowego; 2) właściwym organom ewidencyjnym - w odniesieniu do egzaminatorów będących w ich ewidencji.

Podsumowując organ wskazał, że skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ poprzestał w niniejszej sprawie na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o tej okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w sytuacji, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być mu udostępnione w trybie u.d.i.p. przez ten podmiot, może kwestionować tę ocenę wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 116 ustawy Prawo o ruchu drogowym wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego na obszarze województwa tworzone są przez sejmik województwa, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu (ust. 1). Ośrodek ruchu drogowego jest samorządową wojewódzką osobą prawną (ust. 2). Nadzór nad ośrodkiem sprawuje zarząd województwa (ust. 3).

Stosownie do art. 117 ww. ustawy do zadań wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego należy w szczególności: współpraca z wojewódzką radą bezpieczeństwa ruchu drogowego; współpraca ze starostami przy sprawowaniu nadzoru nad szkoleniem; organizowanie egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami; organizowanie egzaminów sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie określonym umową międzynarodową, której stroną jest Rzeczpospolita Polska; organizowanie testów kwalifikacyjnych; prowadzenie szkoleń okresowych; prowadzenie 3-dniowych warsztatów doskonalenia zawodowego dla egzaminatorów; prowadzenie kursów doskonalących dla nauczycieli prowadzących zajęcia szkolne dla uczniów ubiegających się o kartę rowerową, dokształcających w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, reedukacyjnych w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, reedukacyjnych w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii; organizowanie zajęć dla uczniów ubiegających się o kartę rowerową; przekazywanie marszałkowi województwa oraz starostom informacji w zakresie statystyki zdawalności dla poszczególnych ośrodków szkolenia i instruktorów.

W świetle powyższego Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA).

W świetle art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację o organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) czy prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f), a także o danych publicznych i majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5).

Zaznaczyć należy, że rodzaje informacji publicznej wymienione w ww. przepisie nie stanowią katalogu zamkniętego, a w świetle poglądów orzecznictwa charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Dla kwalifikacji danej informacji jako publicznej istotny jest więc jest element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA).

Podkreślić również trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14; j.w.).

W świetle powyższego nie sposób zaakceptować stanowiska WORD przedstawionego w piśmie z dnia 24 stycznia 2025 r., że wnioskowana przez Organizację informacja w postaci wykazu procentowej zdawalności pierwszego podejścia do egzaminów na prawo jazdy, w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r., w odniesieniu do poszczególnych Ośrodków Szkolenia Kierowców, nie posiada waloru informacji publicznej. Nie sposób przyjąć, jak podnosił WORD w ww. piśmie, że informacja ta stanowi informację o efektach działalności OSK, czy też o prywatnej działalności osób trzecich (osób fizycznych lub spółek prawa handlowego) prowadzących OSK.

Jak bowiem wynika z art. 117 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do zadań WORD należy organizowanie egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz kierujących pojazdami. Zatem wyniki tych egzaminów, w tym procentowa "zdawalność" (w następstwie pierwszego podejścia do egzaminów na prawo jazdy), której dotyczy wniosek z dnia 2 stycznia 2025 r., jest informacją dotyczącą ustawowej działalności WORD, a więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek strony skarżącej nie dotyczył prywatnej działalności osób trzecich prowadzących Ośrodki Szkolenia Kierowców, lecz danych procentowych dotyczących wyników egzaminów, do których przeprowadzania jest zobowiązany WORD. Jeśli zatem WORD posiada żądane informacje publiczne (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) i nie zostały one dotychczas opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, to jest zobowiązany do rozpoznania wniosku w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Poinformowanie strony skarżącej, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej wskazuje, że ciążący na organie obowiązek rozpoznania wniosku, wynikający z u.d.i.p., nie został realizowany.

Zgodnie z art. art. 43 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta sprawuje nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, w ramach którego: 1) rozpatruje skargi dotyczące działalności ośrodka szkolenia kierowców; 2) prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców; 3) wydaje zalecenia pokontrolne; 4) wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców; 5) skreśla instruktora lub wykładowcę z ewidencji; 6) sporządza analizę, przetwarza oraz podaje do publicznej wiadomości wyniki analizy statystycznej, w zakresie: a) średniej zdawalności osób szkolonych w danym ośrodku, b) liczby uwzględnionych skarg złożonych na dany ośrodek.

Z kolei w myśl § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 listopada 2023 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (...), dyrektor WORD w okresach kwartalnych przekazuje informacje o uzyskanych przez osoby egzaminowane wynikach egzaminów: 1) starostom - w odniesieniu do instruktorów i podmiotów prowadzących szkolenie będących w ich ewidencji i rejestrze; w ramach przekazywanych danych wyszczególnia się dodatkowo wariant za pierwszym podejściem po ukończeniu szkolenia podstawowego; 2) właściwym organom ewidencyjnym - w odniesieniu do egzaminatorów będących w ich ewidencji.

Zgodnie z § 37 ust. 2 rozporządzenia, w celu sporządzenia analizy, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy o kierujących pojazdami, na podstawie informacji, o których mowa w ust. 1, oblicza się średnią zdawalność osób szkolonych w danym ośrodku według przedstawionego w tym przepisie wzoru.

Z powyższego wynika, że Dyrektorzy WORD są zobowiązani do przekazywania starostom informacji o "zdawalności" również w doniesieniu do podmiotów prowadzących szkolenie będących w ich ewidencji i rejestrze, w tym również danych dotyczących zdawalności "za pierwszym podejściem" po ukończeniu szkolenia podstawowego. Dane te, przekazywane w ramach określonych prawem obowiązków dyrektorów WORD, mają zatem walor informacji publicznych.

Z tego względu nieprzekonujące pozostają wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że WORD posiada jedynie wgląd do ww. informacji zawartych w systemie informatycznym (należącym do [...] S.A.), które to informacje są informacjami o działalności ośrodków szkolenia kierowców.

Również okoliczność, że ww. informacje statystyczne są przekazywane do starosty nie zwalnia WORD z wypełniania obowiązków podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić bowiem należy, że konstytucyjne prawo podmiotowe do informacji (art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) jest skorelowane z ciążącym na organie obowiązkiem rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność, że również inny organ posiada żądane informacje nie zwalnia WORD z rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeśli informacje te pozostają w jego dyspozycji. Wynika to z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu.

Ponadto, tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p., są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, np. na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nieopublikowanej w BIP, a będącej na stronie internetowej, przesądza nieopublikowanie jej w BIP (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 34/14; CBOSA). Co więcej, odesłanie do BIP zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji na wniosek tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (por. wyroki NSA z dnia: 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 770/12 i z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2244/12; j.w.).

Z treści odpowiedzi na skargę (pkt 2c) można by wnioskować, że zdaniem organu, w sprawie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z przepisu tego wynika, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tą ustawą szczególną.

W niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie podlega wyłączeniu, bowiem wskazywane przez organ przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami nie przewidują odmiennych zasad i trybu dostępu do danych dotyczących zdawalności egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Okoliczność, że pewne dane statystyczne znajdują się w posiadaniu starosty i przez ten organ są publikowane nie oznacza, że w sprawie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz, że WORD jest zwolniony z obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że zarzut bezczynności WORD w W. jest uzasadniony, bowiem do dnia wniesienia skargi, ani do dnia wyrokowania, wniosek z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany zgodnie z przepisami u.d.i.p. Organ błędnie przyjął, że żądana informacja, tj. "wykaz procentowy zdawalności pierwszego podejścia do egzaminów na prawo jazdy, w okresie od [...] stycznia 2024 r. do [...] grudnia 2024 r., w kontekście Ośrodków Szkolenia Kierowców", nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał WORD w W. do rozpoznania wniosku Organizacji z dnia [...] stycznia 2025 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku).

Sąd zobowiązał do rozpoznania wniosku w całości, bowiem stwierdził, że przekazana Organizacji informacja za pismem z dnia [...] stycznia 2025 r., tj. tabele obejmujące "Zestawienie zdawalności w WORD" bez przyporządkowania danych do poszczególnych Ośrodków Szkolenia Kierowców, w istocie nie stanowi rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. Zestawienie to nie jest informacją o procentowej zdawalności do egzaminów na prawo jazdy z podziałem na poszczególne Ośrodki Szkolenia Kierowców, a o takie właśnie dane wnosiła strona skarżąca.

Rozpoznając wniosek organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Zważy przy tym, że zakwalifikowanie informacji jako "publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest równoznaczne z obowiązkiem jej udostępnienia. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega - co do zasady - na udzieleniu informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) bądź na wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) w przypadku wystąpienia ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 - 2b u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Błędna kwalifikacja charakteru żądanej informacji nie może skutkować przyjęciem, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi - Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.