Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1137/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 października 2014 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1137/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" Dziennik Myśliwych K. M. zwrócił się do Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i uchwał podjętych przez Zarząd Główny PZŁ w 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą elektroniczną. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.; dalej: u.p.p.). Zarząd Główny PZŁ nie odpowiedział na ten wniosek.

Następnie P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" Dziennik Myśliwych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Głównego PZŁ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, odwołując się do treści art. 4 ust. 1 u.p.p. skarżący wskazał na konieczność udzielania prasie informacji przez przedsiębiorców i podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i nie działające w celu osiągnięcia zysku, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności.

Skarżący podniósł, że w świetle art. 3a u.p.p. dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej u.d.i.p.), właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego, Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objęty jest regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Zatem, w ocenie skarżącego, wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Główny PZŁ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż bezczynność w udzieleniu informacji może nastąpić jedynie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast zadane pytania nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej i właściwe będzie zastosowanie u.p.p. Zaznaczył również, że skarga w trybie prawa prasowego dopuszczalna jest jedynie w przypadku złożenia wniosku przez redaktora naczelnego o sporządzenie odmowy udzielenia informacji na piśmie a takiego żądania redaktor naczelny nie złożył. Nadto organ stwierdził, że K. M. jest dla Zarządu Głównego osobą nieznaną.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek z dnia z dnia 7 października 2014 r. złożony przez K. M. pochodzi od dziennika "[...]" Dziennik Myśliwych, a nie od K. M. występującego jako osoba fizyczna. Zatem jego źródłem jest prasa w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie K. M. nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak wniosek ten posiada logo i nagłówek dziennika, a jako jego podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 u.p.p. Zatem nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. w niniejszej sprawie występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]".

Sąd Wojewódzki, powołując się na art. 4 ust. 1, 3 i 4 u.p.p. oraz art. 3a u.d.i.p. wywodził, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p., natomiast art. 4 ust. 1 u.p.p. poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Chodzi tu o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. i z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania, bowiem ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo łowieckie przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej a zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. W ocenie Sądu pierwszej instancji publicznoprawny charakter działalności Zarządu Głównego PZŁ przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną.

Pomimo tego, że żądanie pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p., stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało ono rozpatrzeniu przez Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 u.p.p. Stąd też wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe żądanie, organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją – przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w bezczynności Zarządu rażącego naruszenia prawa, wskazując, że postawa organu była raczej wynikiem braku nieznajomości obowiązujących przepisów, a nie złej woli i tym samym świadczy, że skarżący nie był lekceważony.

Od powyższego wyroku Zarząd Główny PZŁ wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie podczas, gdy działaniu ZG PZŁ nie można zarzucić bezczynności w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zobowiązaniu do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z 7 października 2014 r. podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do konkluzji, iż to nie prasa wnioskowała o informacje;

- art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 11 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 3a u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak był podstaw do zastosowania wzmiankowanych przepisów;

- art. 50 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, iż skarżący posiada uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne w sprawie prowadziły do uznania, iż P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]", nie jest osobą legitymowaną do złożenia przedmiotowej skargi;

- art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazany przepis dotyczy Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, iż przepis ten nie ma zastosowania do organu.

Wobec podniesionych zarzutów Zarząd Główny PZŁ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ zaznaczył, że wniosek z dnia 7 października 2014 r. został podpisany przez K. M. Zaś fakt, że został on sporządzony na papierze firmowym "[...]" nie powoduje, że skarga na bezczynność może być złożona przez P. G., będącego redaktorem tego dziennika.

Organ podkreślił, że działania podjęte przez Zarząd Główny PZŁ na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. nakierowane były na potwierdzenie faktu, iż wnioskodawca jest dziennikarzem dziennika "[...]". Zaznaczył, że w skarżonym orzeczeniu pomija się kwestię, iż P. G. do dnia wniesienia skargi do Sądu nie potwierdził statusu K. M. Zaś wobec niepotwierdzenia powyższego organ przyjął, iż wnioskodawca działa we własnym imieniu.

W ocenie organu nie jest tak by wystarczającą przesłanką do przyjęcia legitymacji skargowej P. G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek K. M. był fakt, że złożył on pismo na papierze firmowym dziennika. Podkreślił, że wnioskodawca nie powołał się na upoważnienia ani te z nie załączył żadnego upoważnienia do działania w imieniu dziennika "[...]". Zdaniem organu P. G. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność w związku z wnioskiem K. M.

Organ podkreślił, że członkowie Zarządu Głównego PZŁ nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Tym samym nie "wytwarzają" dokumentów urzędowych o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.d.i.p. Wobec czego w niniejszej sprawie nie można było zastosować wskazanych przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Zdaniem organu skarga winna zostać oddalona, gdyż w chwili jej złożenia organ nie pozostawał w bezczynności wobec skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności, ze względu na jego procesowe i materialne skutki, należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 50 p.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim skarżący P. G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "[...]" oraz potwierdził, że K. M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji.

Redaktor naczelny posiadał zatem legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p., to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko wnioskodawca, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją - przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo usprawiedliwione. Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Prawo dostępu do informacji wyrażone w Konstytucji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z ust. 4 art. 61 Konstytucji "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa o dostępie do informacji publicznej, której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale i szereg innych ustaw, przykładowo Prawo prasowe, ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) lub ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy przy tym udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Nie można przy tym na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych wysnuć poglądu o prymacie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zarówno w aspekcie rzeczowym jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika "[...]". Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został zatem przez samego wnioskodawcę, który podkreślając swój status jako dziennikarza domagał się udzielenia informacji prasie. Wnioskodawca działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" podmiot uprawniony w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opowiadającego się za poglądem wyrażonym w orzeczeniach tego Sądu z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 1136/16 oraz 23 lutego 2016 r., I OSK 1496/15, powołanie się przez żądającego udzielenia informacji dziennikarza na przepisy prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności reżimu prawnego tej ustawy. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, że gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 u.p.p. obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając jednak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Dlatego żądanie złożone w trybie przepisów wskazanej ustawy powinno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy.

Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a u.p.p. ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 u.p.p., to winien go wykazać, gdyż bez takiego wykazania nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. Jest to zatem sytuacja odmienna od trybu udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie adresem internetowym. W takim bowiem przypadku nie zachodzi potrzeba ustalenia ich danych oraz potrzeba potwierdzenia statusu (z wyjątkiem, gdy w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji).

Prasa natomiast występuje w przepisach Prawa prasowego w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Choć żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty oraz celu żądania. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności.

Podkreślić również trzeba, że wniosek złożony w trybie prawa prasowego wszczyna wprawdzie postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, jednakże wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1452/15, niepodobna uzależniać wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym - od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania.

Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw jednak organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy, co oznacza, że kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania.

W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej. Jednak, wbrew twierdzeniu organu, wnioskodawca lub redakcja nie zostali wezwani do wykazania, że dziennikarz działał w imieniu dziennika "[...]" bowiem w aktach sprawy nie ma dowodów potwierdzających taki stan rzeczy. Oznacza, to że zarzuty naruszenia przepisów art. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., a w konsekwencji także naruszenia przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a są nieusprawiedliwione wobec tego, że organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zweryfikowania statusu wnioskodawcy i trybu złożenia wniosku.

Zasadny i mający istotne konsekwencje jest natomiast zarzut naruszenia art. 3a u.p.p. w zw. z art. 7 ust. 2 i 5 oraz art. 11 u.d.i.p. w aspekcie przedmiotu żądania wniosku. Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zarazem na podstawie art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego.

Inny status Związku wynikający z powołanych regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14 i 7 października 2015 r., I OSK 1974/14). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" .

Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustawodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Stwierdzić również należy, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy - Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W odniesieniu do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego wskazać należy na treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Podzielając poglądy wyrażone, między innymi, we wskazanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że objęte wnioskiem informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Głównego nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek. Za usprawiedliwiony uznać należy zatem zarzut dotyczący naruszenia przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w tym aspekcie, w którym żądana informacja nie stanowi dokumentów urzędowych, o których mowa w tym przepisie.

W konsekwencji powyższych rozważań, dotyczących przedmiotu wniosku, Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł pozostawać w stanie bezczynności, jak przyjął Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, co przesądza zarazem o wadliwości rozstrzygnięć zawartych również w punktach drugim i trzecim wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej w części za usprawiedliwione uchylił zaskarżony wyrok i znajdując podstawy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.