Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

To, że przepis art. 102[2] ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wyłącza stosowanie art. 52 par. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza tylko tyle, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 par. 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała rady gminy nie przestaje być jednak innym aktem, o którym mowa w art. 52 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wobec tego należy do przypadków, do których odnosi się przepis art. 53 par. 2 tego Prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 5168/03 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 24 września 2003 r., Nr 150/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 24 września 2003 r., Nr 150/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 24 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Książenice skarżące M. wniosło w dniu 29 grudnia 2003 r. Przed wniesieniem skargi, w dniu 8 października 2003 r. M. skierowało do Burmistrza Miasta i Gminy Grodzisk Mazowiecki wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 24 września 2003r. W piśmie z dnia 7 listopada 2003 r. Burmistrz udzielił skarżącemu odpowiedzi, która stanowiła odmowę usunięcia naruszenia prawa. Skarżący w dniu 26 listopada 2003 r. ponownie zwrócił się do Burmistrza o wydanie decyzji w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na to wezwanie skarżący odpowiedzi nie otrzymał. W tych okolicznościach sprawy Sąd przyjął, iż skarga jest niedopuszczalna, ponieważ stosownie do przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) konieczne jest wezwanie organu gminy do usunięcia stanu naruszenia prawa. Skoro zaś skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim, powinien wezwać do usunięcia naruszenia prawa Radę, a nie Burmistrza. Niedopełnienie wymogu wezwania Rady, uzasadnia odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). Niezależnie od tego, zdaniem Sądu, gdyby nawet przyjąć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 października 2003 r. było skuteczne, to wówczas skarga została wniesiona po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmując bowiem, że odpowiedź Burmistrza zawarta w piśmie z dnia 7 listopada 2003 r. została doręczona skarżącemu w dniu 26 listopada 2003 r., skarga powinna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi, a wiec najpóźniej w dniu 27 grudnia 2003 r. Skarga została wniesiona 29 grudnia 2003 r., a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadniałoby odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 tego Prawa.

W skardze kasacyjnej M. podniosło zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8, 9, 65 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie można przyjąć, iż skarżący nie dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, ponieważ Burmistrz powinien przekazać wezwanie do właściwego organu gminy, udzielając natomiast sam odpowiedzi na wezwanie ugruntował przekonanie skarżącego, iż wezwanie zostało wniesione właściwie. Organ nie dopełnił więc obowiązku w zakresie informowania skarżącego działającego bez adwokata o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Nie jest trafne także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarga została wniesiona po terminie, przy założeniu, iż skarżący wezwał przed wniesieniem skargi o usuniecie naruszenia prawa. Skoro postępowanie związane z wezwaniem do usuniecie naruszenia prawa nie zostało zakończone we właściwej formie, nie rozpoczął biegu żaden z terminów określonych w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że M. przed wniesieniem skargi dopełniło warunek dopuszczalności skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Jakkolwiek w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, to skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrz, prezydent miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie. Z tych względów, wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym postanowieniu, należy stwierdzić, iż skarżący spełnił wymogi wezwania do usunięcia naruszenia przed wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego, że do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności załatwienie wezwania wymaga wydania decyzji administracyjnej. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się jedynie przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Chodzi tu o przepis art. 35 k.p.a. W sprawie podejmowania uchwał lub zarządzeń przez organy gminy oraz wezwań do usunięcia naruszenia prawa, poza przepisami o terminach załatwiania, przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.

Wniesienie skargi na uchwałę organu gminy, przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nieprzekazania radzie wezwania i nie zajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Termin do wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, że przepis art. 102 ² ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza tylko tyle, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała rady gminy nie przestaje być jednak innym aktem, o którym mowa w art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wobec tego należy do przypadków, do których odnosi się przepis art. 53 § 2 tego Prawa. Odmienne stanowisko w tej kwestii wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 21 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 276/06 nie jest przekonujące.

Przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu.

Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż skarżący dopełnił wymóg wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego uchwałą rady gminy (wezwaniem tym jest pismo skarżącego z dnia 7 października 2003 r. wniesione do burmistrza w dniu 8 października 2003r.), rada gminy nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie (pismo Burmistrza z dnia 7 listopada 2003r. nie jest odpowiedzią rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia). Oznacza to, że w tej sprawie ma zastosowanie termin do wniesienia skargi 60 dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 8 października 2003r., który upłynął z dniem 8 grudnia 2003r. Skarga w tej sprawie została zatem wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia i podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo więc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w tej sprawie termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni i należy termin ten liczyć od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, to jednak mimo błędnego uzasadnienia odrzucenie skargi odpowiada prawu, a wobec tego skargę kasacyjną należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.