Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 55/10 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 17 listopada 2010 r., IV SAB/Po 55/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza do rozpatrzenia wniosku M. W. z [...] października 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, uchylając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z 15 lipca 2010 r., I OSK 704/10 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w świetle ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pośrednią kwalifikację określenia "sprawy publiczne" ustawodawca zawarł w art. 6 tej ustawy wymieniając pewne kategorie informacji uznanych za publiczne. Jednakże użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, że podane tam źródła informacji mają jedynie charakter przykładowy.

Dalej NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo utożsamił przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej wynikające jego zdaniem z przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz. U. z 2007 r. Nr 58, poz. 391) z pojęciem informacji publicznej wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Czym innym jest bowiem odmowa udzielenia informacji, a czym innym charakter informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odwołując się wyłącznie do cyt. rozporządzenia nie określił charakteru wniosku dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w kontekście art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 4 lit. a i c ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także charakteru pełnionej funkcji przez dr hab. A. S.. Przesądzanie, czy zadania realizowane przez pracownika naukowego niepełniącego żadnych funkcji urzędowych w ramach uczelni mają charakter funkcji publicznych ma jedynie znaczenie dla zakresu ochrony prawa prywatności wynikającego z cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalającego na szersze udostępnianie informacji związanych z pełnieniem takiej funkcji.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 86). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 1987 r., SAB 23/87 (ONSA 1988, nr 1 poz. 13) przyjął, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwianiu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego – udostępnienia i przesłania kopii wniosku dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec dr hab. A. S., byłego adiunkta Wydziału [...] UAM obwinionego o plagiat wykładu habilitacyjnego jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Ustalenie to jest niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności.

Pojęcie informacji publicznej określono w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jej każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (vide: wyrok WSA w Kielcach z 26 czerwca 2008 r., II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2007r., II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009r., II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z 30 października 2002r., II SA 181/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie (...) stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść, art. 70 Konstytucji RP, z którego wynika, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia oraz art. 15 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) stwierdzającego o tym, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędnie do wykonywania ich zadań, stwierdzić należy że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 4 lit. a ustawy o dostępie (...) udostępnieniu podlega informacja publiczna w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ponadto udostępnieniu podlega treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej – art. 6 ust. 4 lit. c ustawy o dostępie (...).

Sąd uznał, że Rektor jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dokumenty wytworzone przez organy mu podległe tj. Rzecznika Dyscyplinarnego, w związku z realizacją zadań publicznych uznać należy za dokumenty stanowiące informację publiczną. W konsekwencji należało przyjąć, że wniosek Rzecznika Dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec osoby obwinionej o plagiat wykładu habilitacyjnego uznać należy za informację publiczną.

Natomiast inną kwestią jest, czy winna ona ze względu na przepisy szczególne być udostępniona. W tym względzie należy mieć na uwadze art. 5 ustawy o dostępie (...) zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powyższe należy rozważyć także w kontekście przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 14 marca 2007 r. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Wyjaśniono, że ustawa o dostępie (...) przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Jedną jest udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną. Zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia wydaje się decyzję administracyjną. W tym zakresie ustawa wskazuje w art. 16 ust. 2, że do decyzji wydanych w procesie normowanym jej przepisami stosuje się przepisy postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, dotyczącymi obligatoryjnych elementów uzasadnienia i terminu rozpoznania odwołania. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok SN z 18 października 1985 r., II CR 320/85, OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158).

W niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące możliwość realizacji prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą o dostępie (...) formach. "Wniosek dyscyplinarny" jest informacją publiczną, będącą w posiadaniu organu wykonującego zadanie publiczne i dysponującego majątkiem publicznym, której wcześniej nie udostępniono publicznie. Wobec powyższego organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, zarzucając Sądowi naruszenie:

1) art. 1 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. l Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że każda informacja wytworzona przez publiczną szkołę wyższą stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, że wniosek dyscyplinarny o ukaranie i wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczyciela akademickiego również stanowi taką informację;

2) art. 1 ust. l ustawy o dostępie (...) poprzez jego wykładnię sprzeczną z art. 2, art. 7 i art. 70 ust. 5 Konstytucji w zw. z art. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i w konsekwencji przyjęcie błędnej wykładni pojęcia "sprawa publiczna", prowadzącej do stwierdzenia, że rektor publicznej szkoły wyższej jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wszystkich dokumentów wytworzonych przez organy mu podległe, a więc w istocie do udostępnienia wszystkich dokumentów wytworzonych przez publiczną szkołę wyższą;

3) art. 4 ust. l i art. 1 ust. l ustawy o dostępie (...) w zw. z art. 70 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. l, art. 92, art. 94 ust. l i 2, art. 97-100 Prawa o szkolnictwie wyższym przez przyjęcie, że skierowanie przez rzecznika dyscyplinarnego do komisji dyscyplinarnej publicznej szkoły wyższej wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczyciela akademickiego stanowi wykonywanie zadania publicznego przez publiczną szkołę wyższą;

4) art. 6 ust. l pkt 4 lit. a) i c) w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 1 ust. l ustawy o dostępie (...) poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "dane publiczne", w oderwaniu od pojęcia "informacja publiczna" oraz definicji pojęcia "dokument urzędowy" w rozumieniu tej ustawy;

5) art. 4 ust. l ustawy o dostępie (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie kwalifikacji publicznej szkoły wyższej według kryteriów wskazanych w tym przepisie;

6) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez rozstrzygnięcie w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

7) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez wadliwe przyjęcie, że Rektor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza pozostaje w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego o udostępnienie kopii wniosku dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie dotyczącym działalności publicznej szkoły wyższej i braku ustalenia, czy czynności z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich, w szczególności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, stanowią wykonywanie zadania publicznego;

9) art. 141 § 4 ppsa poprzez: a) niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji brak wskazania jurydycznych argumentów obligujących Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza do udostępnienia kopii wniosku dyscyplinarnego o ukaranie i wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, b) nieodniesienie się do stanowiska Rektora, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle ustawy o dostępie (...) obowiązek udostępnienia informacji występuje, gdy łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze, żądana informacja ma charakter publiczny, po drugie, informacja ta pozostaje w posiadaniu podmiotu, który na podstawie przepisów ustawy jest obowiązany do jej udostępnienia (por. wyrok NSA z 21.11.2006 r., I OSK 1231/06, LEX nr 320831). Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji istnieje jedynie wówczas, gdy jest spełnione zarówno kryterium przedmiotowe (informacja o sprawach publicznych), jak i kryterium podmiotowe (podmiot jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej i znajduje się ona w jego posiadaniu).

W niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione. W szczególności w sprawie nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe.

Sąd I instancji nie rozstrzygnął wyraźnie, czy kwalifikuje rektora publicznej szkoły wyższej do którejkolwiek z kategorii podmiotów wymienionych przykładowo w art. 4 ust. l ustawy o dostępie (...), czy też uznaje ten organ za inny podmiot wykonujący zadania publiczne, niewymieniony wprost w art. 4 ust. l ustawy. Przyjmując, że w sprawie ma miejsce wykonywanie zadania publicznego, Sąd I instancji nie wyjaśnił, kto w istocie to zadanie wykonuje - czy rektor publicznej szkoły wyższej, czy też publiczna szkoła wyższa. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji przyjął, że to organy Uniwersytetu wykonują zadania publiczne, z drugiej jednak przywołał art. 15 ust. l Prawa o szkolnictwie wyższym, który wyraźnie odwołuje się do publicznych szkół wyższych, nie zaś do ich organów. Sąd I instancji tym samym uchylił się od wyjaśnienia tej sprawy i uzasadnienia jej w sposób zgodny z art. 141 § 4 ppsa.

Powyższa kwestia ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W zależności bowiem od tego, jak zakwalifikuje się podmiot, w odniesieniu do którego wywodzi się obowiązek udostępnienia informacji, różny jest zakres spoczywającego na nim obowiązku. To przede wszystkim na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej, w odniesieniu natomiast do pozostałych podmiotów obowiązek ten ma ograniczony zakres (tak w szczególności wyrok TK z 15.10.2009 r., K 26/08, OTK-A 2009/9/135 oraz wyrok NSA z 10.04.2002 r., II SA 3126/01, Monitor Prawniczy 2002/13/581; wyrok NSA z 25.03.2003 r., II SA 4059/02, Monitor Prawniczy 2003/10/436; wyrok WSA w Warszawie z 29.10.2007 r., II SAB/Wa 85/07, LEX nr 419051; wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2008 r., II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325). O ile bowiem organy władzy publicznej z założenia nie podejmują innych czynności, jak załatwianie spraw publicznych, o tyle w odniesieniu do innych podmiotów konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej (zadania publiczne) - tak uchwała (7) NSA z 11.04.2005 r., I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63. Oceny takiej Sąd I instancji nie dokonał.

Należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że publiczna szkoła wyższa wykonuje zadania publiczne. Jednakże ani szkoła wyższa, ani jej rektor nie są organem władzy publicznej, mimo że organy uczelni w pewnych przypadkach są powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, wykonując tym samym zadania publiczne (por. art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 1 pkt 2 kpa). Żaden przepis ustawy nie nadaje bowiem tym podmiotom statusu władzy publicznej. Sąd I instancji nie określił jednak zakresu, w jakim publiczna szkoła wyższa wykonuje zadania publiczne. W szczególności Sąd ten nie ustalił, czy wniosek, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, jest związany z wykonywaniem przez publiczną szkołę wyższą zadania publicznego. Sąd I instancji nie zdefiniował również terminu "wykonywanie zadania publicznego". Nie można podzielić argumentacji przyjętej przez Sąd, że fakt wykonywania przez publiczną szkołę wyższą zadań publicznych wynika z art. 70 Konstytucji RP. Publiczna szkoła wyższa nie jest władzą publiczną, tym samym organizacja powszechnego kształcenia nie należy do jej zadań.

Z art. 70 Konstytucji RP nie wynika również, że publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia. Sąd I instancji pominął, że zgodnie z art. 4 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. l pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym wszystkie uczelnie, "pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki." Samo użycie przez ustawodawcę przymiotnika "narodowy" nie oznacza, że realizacja przez szkołę wyższą zadań z zakresu edukacji i nauki stanowi zadanie publiczne. Przykładowo, ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857) posługuje się określeniem "narodowy ruch olimpijski", z czego nie wynika jednak, że komitety olimpijskie wykonują zadania publiczne.

Fakt realizacji przez publiczną szkołę wyższą zadań publicznych Sąd I instancji wywiódł ponadto z art. 15 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym przyjmując, że skoro władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań, to należy stwierdzić, że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne. Sąd pominął jednak, że działalność uczelni publicznej jest tylko częściowo finansowana z dotacji z budżetu państwa, w zakresie określonym w art. 94 ust. l i 2 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz w ustawie z 30 kwietna 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615). Działalność uczelni publicznej jest finansowana również z przychodów własnych. Nawet gdyby przyjąć, że finansowanie pewnego zadania z budżetu państwa decyduje o uznaniu go za zadanie publiczne, to Sąd w żaden sposób nie wykazał, że prowadzenie postępowania dyscyplinarnego jest finansowane z dotacji budżetowej. Pogląd, zgodnie z którym finansowanie określonego zadania z budżetu państwa decyduje o uznaniu go za zadanie publiczne, jest zbyt daleko idący i nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że z uwagi na niezbyt precyzyjne sformułowania użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przy wykładni ustawy należy kierować się art. 61 Konstytucji RP. Nie wyprowadził jednak z tego twierdzenia żadnych wniosków. Wskazany przepis Konstytucji stanowi, że w odniesieniu do osób i jednostek, innych niż organy władzy publicznej i osoby pełniące funkcje publiczne, prawo do uzyskania informacji obejmuje jedynie ten zakres działalności, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł stanu faktycznego sprawy do takiej wykładni art. 1 ust. l i art. 4 ust. l ustawy o dostępie (...).

Nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie (...) wnioskowanie przyjęte przez Sąd I instancji: skoro publiczna szkoła wyższa wykonuje zadania publiczne, to rektor publicznej szkoły wyższej jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentów wytworzonych przez organy mu podległe. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. l tej ustawy, obowiązek udostępnienia dotyczy wyłącznie informacji o sprawach publicznych. Sąd I instancji bez żadnej argumentacji przyjął, że wniosek dyscyplinarny dotyczący ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec nauczyciela akademickiego stanowi informację publiczną.

W pierwszej kolejności należy odwołać się do Prawa o szkolnictwie wyższym. Przepisy o odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich (art. 139 i n. ustawy) zamieszczone zostały w Dziale III pt. "Pracownicy uczelni". Daje to podstawę do przyjęcia, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest powiązana ze stosunkiem pracy. Pogląd ten jest również wyrażany w literaturze przedmiotu (por. np. J. Paśnik, Prawo dyscyplinarne w Polsce, Warszawa 2000, s. 7 i nast., wg którego cechą wspólną regulacji dotyczących pracowników mianowanych jest odmienne - od określonych w kodeksie pracy - ukształtowanie stosunku pracy, w tym również określenie zasad odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych). Wyjaśnianie istoty postępowania dyscyplinarnego w powiązaniu z specyfiką stosunku pracy nauczycieli akademickich występuje również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo, w wyroku z 27 lutego 2001 r., K 22/00, OTK 2001/3/48 wydanym na gruncie ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) Trybunał przyjął, że deontologia postępowania dyscyplinarnego łączy się przede wszystkim ze specyfiką wykonywania niektórych zawodów oraz zasadami funkcjonowania konkretnych korporacji zawodowych. Reguły te ukierunkowane są przede wszystkim na ochronę honoru i dobra zawodu. Deontologia zawodowa musi być ujmowana również w perspektywie rozwiązań dotyczących wypełniania obowiązków zawodowych.

W zakresie spraw związanych ze stosunkiem pracy ustawa o dostępie (...) rozstrzyga jedynie, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w zakresie naboru kandydatów oraz konkursu na określone stanowiska, odsyłając w tym zakresie do przepisów odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) i h). Co do zasady natomiast przyjmuje się, że relacja pracodawca-pracownik nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7.10.2009 r., I OSK 209/09, Lex nr 573260), nie jest to bowiem informacja publiczna. Mogą w tym względzie obowiązywać reguły szczególne (por. np. art. 151 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym), nie znajdują one jednak zastosowania w niniejszej sprawie.

Wniosek dyscyplinarny o ukaranie i wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczyciela akademickiego nie jest związany z wykonywaniem przez publiczną szkołę wyższą zadania władzy publicznej, gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przyjmując, że wniosek ten stanowi informację publiczną Sąd I instancji w niejasnym sposób odwołał się do art. 6 ust. l pkt 4 lit. a) i c) ustawy o dostępie (...). Sąd nie tylko, że nie wyjaśnił, o który z wymienionych w tym przepisie dokumentów miałoby w sprawie chodzić, ale całkowicie pominął, że o tym, czy dany dokument ma charakter dokumentu w rozumieniu art. 6 ust. l pkt 4 ustawy decyduje zawarta w nim informacja. Musi ona mieć charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. l ustawy, a więc dotyczyć sprawy publicznej (tak wyrok NSA z 7.10.2009 r., I OSK 209/09, Lex nr 573260). Stanowisko, zgodnie z którym dla przyjęcia obowiązku udostępnianie informacji w trybie ustawy o dostępie (...) miałaby decydować sama postać dokumentu, prowadziłoby np. do wniosku, że każda czynność notarialna dokonana przez notariusza zgodnie z prawem ma charakter informacji publicznej - por. art. 2 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - Dz. U. 2008, Nr 189, poz. 1158 ze zm. w zw. z art. 6 ust.2 ustawy o dostępie (...).

Sąd I instancji powinien poddać ocenie wszystkie aspekty sprawy, w tym odnieść się do wniosków i stwierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna być zawarta w uzasadnieniu wyroku sądu, potwierdzając, że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze oraz stanowisko pozostałych stron. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na określone przepisy prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższych wymogów. Sąd I instancji w szczególności nie odniósł się do twierdzeń Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, że wniosek, którego dotyczy postępowanie, nie stanowi informacji publicznej. W szczególności Sąd I instancji w sposób bardzo ogólny dokonał oceny prawnej charakteru informacji, o udostępnienie której wnosi skarżący, mimo że ma ono decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie przeanalizował również wnikliwie zakresu działalności publicznej szkoły wyższej w celu ustalenia, w jakim zakresie wykonuje ona zadania publiczne i czy wniosek, którego dotyczy postępowanie, dotyczy wykonywania takiego zadania. Doszło tym samym do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając wniosek skargi kasacyjnej o odrzucenie skargi wniesionej w sprawie, Rektor UAM podnosi, że ustawa o dostępie (...) przewiduje sądowoadministracyjną kontrolę udostępniania informacji publicznej przez podmioty w niej wymienione i na zasadach w niej określonych. Oznacza to, że w przypadku, gdy zastosowanie ustawy jest wyłączone, wyłączona jest również właściwość sądu administracyjnego (tak wyrok NSA z 21.11.2006 r., I OSK 1231/06, LEX nr 320831).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne.

Należy zacząć od stwierdzenia, że zarzut naruszenia art. 1 ust. l ustawy o dostępie (...) w zw. z art. 61 ust. l Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że każda informacja wytworzona przez publiczną szkołę wyższą stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, ponieważ nigdzie Sąd I instancji nie wypowiedział takiej oceny.

Prawo obywatela do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Według konstytucyjnej definicji tego prawa obejmuje ono także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak więc już Konstytucja RP reguluje, komu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej oraz czyja działalność jest przedmiotem informacji publicznej. Należy w związku z tym podkreślić, że w ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, działalnością osób pełniących funkcje publiczne oraz z działalnością innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak ustanowione konstytucyjne prawo ma na celu umożliwienie obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym, ale także służy jawności życia publicznego, określanej potocznie jako przejrzystość działań władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania tej władzy. Prawo to służy także do sprawowania kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej. Ograniczenia tego prawa ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych mogą być stosowane tylko w warunkach i ze względów przewidzianych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Na wstępie rozważań zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie ugruntował się pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, uczelnią publiczną jest uczelnia utworzona przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej. Natomiast stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy, władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Stąd też bezspornym jest, że Rektor UAM w Poznaniu, kierujący uczelnią publiczną oraz wydający decyzje administracyjne (por. np. art. 169 ust. 8 ustawy) i dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie (...). Tym bardziej, że uczelnia realizuje swoją podstawową funkcję, jaką jest kształcenie studentów poprzez nauczycieli akademickich, którzy również pełnią funkcję publiczne. Wielokrotnie również powierzone jej funkcje publiczne uczelnia wykonuje poprzez swoje organy. Przykładowo, wydają one dokumenty (dyplomy), stanowiące potwierdzenie nadania stopnia zawodowego, np. licencjata lub magistra.

Jest rzeczą bezsporną, że osoby prawne, w tym również uczelnie publiczne, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób, niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ uczelni lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu zakresie.

Tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. l ustawy o dostępie (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie kwalifikacji publicznej szkoły wyższej według kryteriów wskazanych w tym przepisie jest kompletnie bezzasadny. W świetle tego przepisu uczelnia publiczna jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej, zarówno dlatego, że wykonuje zadnia publiczne, jak i dlatego, że dysponuje majątkiem publicznym. Jako zupełnie bezpodstawne należy ocenić twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że: "Nawet gdyby przyjąć, że finansowanie pewnego zadania z budżetu państwa decyduje o uznaniu go za zadanie publiczne, to Sąd w żaden sposób nie wykazał, że prowadzenie postępowania dyscyplinarnego jest finansowane z dotacji budżetowej". Sąd I instancji nie musiał niczego wykazywać, ponieważ w świetle omawianego przepisu każdy podmiot dysponujący majątkiem publicznym jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tego majątku.

Innym natomiast zagadnieniem jest ustalenie zakresu, w jakim obowiązek udostępniania informacji publicznej będzie spoczywał na poszczególnych organach uczelni publicznej. W tej kwestii podstawowe znaczenie ma uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązek ten istnieje w zakresie, w jakim uczelnia publiczna wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem publicznym. Dlatego należy odpowiedzieć na pytanie, czy sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej.

Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 k.p.a.) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. Przy czym sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, który mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej. Kolejnym argumentem potwierdzającym trafność tej tezy jest poddanie prawomocnych orzeczeń komisji dyscyplinarnych kontroli sądowej – zob. art. 146 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym.

W konsekwencji wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, bo jak wyżej wykazano, żądanie udostępnienia wniosku dyscyplinarnego dotyczącego ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych przez Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.

Innym natomiast zagadnieniem jest, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdyby w treści informacji publicznej zawarte były dane chronione w ten sposób, to prawo skarżącego do informacji publicznej będzie podlegało ograniczeniu, zaś organ będzie zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy.

Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt 7 – 9 skargi kasacyjnej, ponieważ wbrew twierdzeniom UAM, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia z naddatkiem wymagania zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., należy podkreślić, że z tego przepisu wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej bezczynności zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej bezczynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku.

Wreszcie, skoro zastosowanie ustawy o dostępie (...) nie jest wyłączone w rozpoznawanej sprawie, to również nie jest w niej wyłączona właściwość sądu administracyjnego. Zatem wniosek skargi kasacyjnej o odrzucenie skargi wniesionej w tej sprawie także jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.