Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi T.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę –

Raportem z dnia [...] czerwca 2014 r. T.K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji w trybie natychmiastowym.

W związku z powyższym, Komendant Wojewódzki Policji w B. poinformował stronę o odmownym rozpatrzeniu jego wniosku w przedmiocie terminu zwolnienia, wskazując, że zwolnienie ze służby, w trybie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

(Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), będzie możliwe w terminie do dnia [...] września 2014 r., o ile nie zaistnieją przesłanki zwolnienia dotyczące innej podstawy prawnej.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. funkcjonariusz cofnął wniosek o zwolnienie ze służby

w Policji, oświadczając, że chce nadal pozostać w służbie.

Komendant Wojewódzki Policji w B. nie wyraził zgody na pozostawienie policjanta w służbie i w związku z tym rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił T.K. ze służby w Policji z dniem [...] września 2014 r.

Od powyższego rozkazu personalnego funkcjonariusz złożył odwołanie, podając, że odmowne rozpatrzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. jego prośby w zakresie terminu zwolnienia ze służby czyniło całe żądanie bezzasadnym

i bezprzedmiotowym.

Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym

z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji w części ustalając datę zwolnienia na dzień [...] października 2014 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał go w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego takiego wystąpienia. Brzmienie tego przepisu oznacza obligatoryjność zwolnienia ze służby w powyższym przypadku i chodzi tu o datę zwolnienia określoną w decyzji organu

I instancji. Jeżeli natomiast policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby, to godzi się na ewentualne późniejsze, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego, określenie daty zwolnienia. Przewidziany w powołanym przepisie termin jest zatem zachowany, jeżeli określona w decyzji organu I instancji data zwolnienia policjanta ze służby mieści się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby.

Podkreślił, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby jest czynnością

o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Zgłoszenie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki

w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Tak więc pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 Kodeksu cywilnego. Oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, że mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem.

Organ ustalił, że wniosek T.K. o wycofaniu raportu dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji wpłynął do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w dniu [...] sierpnia 2014 r. i z tych względów brak jest podstaw do odwołania przez funkcjonariusza oświadczenia woli w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. Dodatkowo organ I instancji nie wyraził zgody na wycofanie przedmiotowego oświadczenia woli przez policjanta. Stwierdził również, że rozważono możliwość uchylenia się strony od skutków prawnych złożenia oświadczenia woli z przyczyn określonych w art. 82-87 Kodeksu cywilnego. Funkcjonariusz w pełni świadomie podjął decyzję o wystąpieniu

z szeregów Policji, a także nie był w błędzie co do treści podejmowanej przez siebie czynności prawnej. Nie można także przyjąć, że decyzję w tym zakresie podjął w wyniku groźby bezprawnej.

Zaznaczył, że bez znaczenia pozostaje kwestia, jakimi przesłankami kierował się policjant składając raport o zwolnienie ze służby oraz jakie były jego oczekiwania

w stosunku do organu w zakresie daty rozwiązania stosunku służbowego. Przy określaniu terminu rozwiązania stosunku służbowego przysługuje pełna swoboda, a zatem określenie przez funkcjonariusza w zgłoszeniu wystąpienia ze służby terminu zwolnienia może stanowić jedynie propozycję daty zwolnienia, która nie jest dla organu wiążąca. Natomiast raport o zwolnieniu ze służby jest dla organu wiążący jedynie w tym zakresie, że wyraża on wolę policjanta odejścia z Policji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego stwierdził, że zgłoszone przez T.K. żądanie wystąpienia ze służby było jednoznaczne i nie wymagało zastosowania reguł określonych w powyższym przepisie.

W ocenie organu z uwagi na treść art. 130 § 1 i 2 k.p.a. należało na nowo określić datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby Policji na dzień [...] października 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.K. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego organu I instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

• przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy oświadczenie o zwolnieniu ze służby dotyczyło natychmiastowego zwolnienia ze służby, a nie w terminie określonym w tym przepisie,

• przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

a w szczególności: treści złożonego oświadczenia, które dotyczyło natychmiastowego zwolnienia ze służby i w tym zakresie nie zostało uwzględnione,

a ponadto cofnięto je przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2014 r.,

z którego wynika, że jego prośba co do terminu zwolnienia została rozpatrzona odmownie,

b) art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, niewyciągnięcie należytych wniosków z treści złożonego oświadczenia woli oraz faktu nierozpatrzenia wniosku w zakresie terminu zwolnienia ze służby.

Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że oświadczenie woli należy tłumaczyć jak tego wymagają zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Zaznaczył, że złożył oświadczenie co do natychmiastowego zwolnienia ze służby, natomiast nieuwzględnienie wniosku w tym zakresie spowodowało cofnięcie go w całości, co nastąpiło jeszcze przed wydaniem rozkazu personalnego organu I instancji. Tak więc od początku jego intencją było natychmiastowe zwolnienie ze służby. Gdyby miał zamiar złożyć prośbę innej treści

i czekać na rozstrzygnięcie wniosku przez okres przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy

o Policji, to wówczas oświadczenie skonstruowałby w inny sposób.

Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...] wskazał, że dla ustalenia, jak strony rzeczywiście pojmują moment składania oświadczeń woli może mieć znaczenie także ich postępowanie po złożeniu tych oświadczeń.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony rozkaz personalny został wydany zgodnie z prawem.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art.

41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia.

Rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące i niezależne od przyczyn jego podjęcia przez policjanta.

Dla stosowania w praktyce omawianego przepisu można wyróżnić dwa jego elementy. Pierwszy, obligatoryjny, zależny jedynie od policjanta, sprowadza się do pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element decydujący o rozumieniu całego przepisu i inicjujący proces zwolnienia, który musi się zakończyć w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty zgłoszenia wystąpienia. Drugi element, to ewentualne obopólne uzgodnienie przez policjanta i organ daty zwolnienia (oczywiście w terminie zakreślonym omawianym przepisem). Ten element nie może decydować o ocenie zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element fakultatywny. Takie rozumienie stosowania wskazanego wyżej przepisu zgodne jest z orzecznictwem sądów administracyjnych i praktyką organów. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01 (publ. LEX nr 121908), stwierdzono, że "Z przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż

w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie

3 miesięcy od złożenia wniosku".

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że T.K. w dniu [...] czerwca 2014 r. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji w trybie natychmiastowym. Stąd też Komendant Wojewódzki Policji w B. był zobligowany do wydania decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Przy czym podstawą takiego orzeczenia mógł być wyłącznie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, bowiem brak jest tu wyboru przez organ możliwości rozstrzygnięć.

Prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ wskazał, że do oświadczenia woli policjanta o zwolnienie ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zwanej dalej K.c. dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Powyższe zagadnienie zostało przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, w której stwierdzono, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. Podkreślono, że przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie określonym w ustawie.

Z uwagi zatem na treść art. 61 K.c. skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł uchylić się od skutków oświadczenia woli. Odwołanie takiego oświadczenia jest bowiem skuteczne tylko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie

z tym oświadczeniem. Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata, ale tylko za jego zgodą. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Brak jest tu przepisów zobowiązujących adresata do wyrażenia tej zgody. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że jej brak nie stanowi naruszenia jakiejkolwiek normy prawnej. Uchylanie się zaś od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna

z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82-88 K.c. Nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli (art. 82 K.c.). Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby nawet przemijającego, zaburzenia czynności psychicznych. Przyczyna wyłączająca swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli musi tkwić w samym oświadczającym, a nie w sytuacji zewnętrznej w jakiej się znalazł (tak K. Piasecki – Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze, 2003 r., kom. do art. 82 K.c., cyt. za LEX Omega).

W niniejszej sprawie T.K. nie złożył skutecznego oświadczenia, którym mógłby odwołać wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu [...] czerwca 2014 r. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji, który do organu dotarł w dniu [...] czerwca 2014 r. Następnie, pismem z dnia

[...] sierpnia 2014 r. T.K. wniósł o cofnięcie poprzedniego raportu, a Komendant Wojewódzki Policji w B. nie wyraził zgody na cofnięcie oświadczenia woli. Nie ma znaczenia okoliczność, czy skarżący złożył raport z dnia [...] czerwca 2014 r. przed czy po otrzymaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Decydująca przy ocenie skuteczności cofnięcia oświadczenia woli jest chwila, w której oświadczenie takie dotarło do adresata. Skoro zatem odwołanie oświadczenia nie dotarło do adresata jednocześnie

z tym oświadczeniem lub wcześniej, zaś organ nie wyraził zgody na cofnięcie takiego oświadczenia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to nie można uznać, że doszło do jego skutecznego cofnięcia.

Reasumując, skarżący nie wykazał, by składając raport o zwolnienie ze służby

w dniu [...] czerwca 2014 r. działał w stanie wyłączającym świadome i swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli, czego konsekwencją byłaby nieważność wniosku o zwolnienie ze służby, a zatem zarzuty dotyczące rozkazu o zwolnieniu nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, prawidłowo także Komendant Główny Policji wydając zaskarżony rozkaz personalny uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji

w B. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby, ustalając jednocześnie nową datę zwolnienia na dzień [...] października 2014 r. Rozkaz personalny

o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny

o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin zatem orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie mógł być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2224/00, LEX nr 53773).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego również są niesłuszne, bowiem zdaniem Sądu zarówno organ I instancji, jak i II instancji zebrały wystarczający materiał dowodowy, na podstawie którego ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że nie naruszono art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 65 czy 61 K.c., gdyż organ nie był związany oświadczeniem woli

w zakresie terminu w jakim policjant chciał być zwolniony, ani nie miał obowiązku ustalania interesu strony w takim a nie innym zwolnieniu.

Powołany zaś w skardze przez T.K. wyrok Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...] nie ma odniesienia do niniejszej sprawy, bowiem został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.