Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku F. W. z dnia [...] lutego 2018 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz F. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

F. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu [...] marca 2018 r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że we wniosku tym domagała się od organu wydania trzech opinii, na podstawie których wydana została przez organ prowadzący ocena pracy dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. (ocena z dnia [...] kwietnia 2016 r.), tj.:

1. opinii Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z.;

2. opinii Organizacji NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty działającej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z.;

3. opinii Organizacji Związku Nauczycielstwa [...] działającej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z..

W dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca otrzymała od organu odpowiedź wskazującą, że przedmiotem złożonego przez nią wniosku nie jest informacja publiczna, a jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżąca nie podziela stanowiska organu, gdyż jej zdaniem objęte wnioskiem informacje są informacjami publicznymi. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Informacje, o których udostępnienie skarżąca się zwróciła, stanowią zatem przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie ust. 7 art. 6a Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę, dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Z kolei rada szkoły powoływana jest na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez dyrektora szkoły; jego zadaniem jest udział w rozwiązywaniu wewnętrznych spraw szkoły. Jest więc to organ wykonujący zadania publiczne, a wydana opinia stanowi informację publiczną. To samo dotyczy opinii wydawanej przez zakładowe organizacje związkowe.

Skarżąca podniosła, że w tej sytuacji organ powinien udostępnić żądane informacje, natomiast powołując się na ochronę prywatności osoby fizycznej, powinien wydać decyzję odmowną, czego nie zrobił. Niezależnie od tego, zdaniem skarżącej, sporne informacje nie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność, ponieważ dotyczą informacji o dyrektorze szkoły, tj. osobie pełniącej funkcje publiczne, z kolei opinie mają związek z pełnieniem tej funkcji, gdyż dotyczą jej wykonywania.

Ponadto skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przy czym są nią nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone, co potwierdza orzecznictwo sądowe.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła niniejszą skargę na bezczynność domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości lub umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, że informacje będące przedmiotem wniosku skarżącej nie stanowią informacji publicznej, lecz mają prywatny charakter i jako dobra osobiste podlegają ochronie. Wyjaśnił, że ocena pracy nauczyciela dokonywana jest po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Ocenę pracy nauczyciela ustala się po zapoznaniu nauczyciela z jej projektem oraz wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń. Opinie znajdujące się w aktach sprawy, dotyczące pracy dyrektora, mogą być udostępnione dyrektorowi na jego żądanie.

W ocenie Prezydenta Miasta, jako organ prowadzący szkołę nie jest on upoważniony do udostępniania tzw. "danych wrażliwych", lecz ma obowiązek udostępniania informacji wytworzonych lub odnoszących się do działalności dyrektora szkoły w zakresie sprawowania funkcji publicznej. Udzielenie tej informacji musi jednak odbyć się w sposób nienaruszający przepisów o ochronie danych osobowych. Ponadto, zdaniem organu, nie stanowią informacji publicznej wytworzone przez organ realizujący określone zadania publiczne dokumenty pracownicze i osobowe, związane stricte z zatrudnianiem pracowników, w celu realizacji ustawowych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Prezydent Miasta pozostaje bowiem bezczynny w sprawie z wniosku [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz

z powołanym orzecznictwem).

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta - jako organ władzy publicznej - jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu.

Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny tego, czy informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. mają charakter informacji publicznej.

Przedmiotem wniosku skarżącej było udostępnienie treści trzech opinii będących podstawą sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. oceny pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z., tj.:

- opinii Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w Z.,

- opinii Organizacji NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty działającej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z.,

- opinii Organizacji Związku Nauczycielstwa [...] działającej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Z..

Dokonując oceny charakteru powyższych informacji wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje treść i charakter informacji (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28).

W myśl art. 6a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.), praca nauczyciela podlega ocenie dokonywanej przez dyrektora szkoły. Z kolei zgodnie z ust.6 powołanego artykułu, oceny pracy dyrektora szkoły oraz nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a w przypadku gdy organ prowadzący szkołę jest jednocześnie organem sprawującym nadzór pedagogiczny - oceny dokonuje ten organ. Organ, o którym mowa w ust. 6, dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole (ust. 7).

Podkreślenia wymaga, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej. Przysługuje mu bowiem władztwo zakładowe będące częścią władztwa państwowego przekazanego w drodze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów oraz realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto dysponuje majątkiem publicznym (zob. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/1 oraz 9 października 2012 r., I OSK 1755/12). Ocena pracy dyrektora szkoły publicznej, dokonywana przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 6a ust. 6 Kary Nauczyciela, stanowi więc informację o sprawie publicznej, a tym samym jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem przedmiotem takiej oceny jest praca dyrektora szkoły, to ze swej istoty zawiera ona informacje o sposobie wykonywania przez piastuna organu władzy publicznej powierzonego mu władztwa państwowego oraz pełnionej przez niego funkcji publicznej.

W związku z tym charakter informacji publicznej posiadają także opinie rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych, dotyczących pracy dyrektora szkoły, które – w świetle art. 6a ust. 7 Karty Nauczyciela – stanowią podstawę dla oceny pracy dyrektora szkoły sporządzanej przez organ prowadzący szkołę, a ich zasięgnięcie jest niezbędne dla dokonania takiej oceny. Opinie te zawierają informacje na temat sprawowanej przez dyrektora funkcji publicznej, a więc mają charakter informacji publicznej. Do sfery prywatnej odnoszą się natomiast jedynie w takim zakresie, w jakim oddziałuje ona na pełnioną przez dyrektora szkoły funkcję publiczną. Poza tym opinie te są sporządzane przez radę szkoły (radę pedagogiczną), a więc podmiot będący kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki (art. 69 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), oraz przez zakładowe organizacje związkowe, a więc w obu przypadkach przez podmioty zaliczone w art. 4 u.d.i.p. do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, a tym samym traktowane przez ustawodawcę jako te, które wytwarzają i posiadają tego rodzaju informacje.

O publicznym charakterze opinii objętych wnioskiem skarżącego ostatecznie przesądza treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" u.d.i.p., w którym w ramach katalogu przykładowych informacji publicznych wymieniono informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "c" u.d.i.p., w którym jako przykładową informację publiczną wskazano treść ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

Na gruncie u.d.i.p. zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 (w związku z przepisami innych ustaw) lub ust. 2 u.d.i.p. Organ odmawia udostępnienie informacji publicznej także wówczas, gdy ma ona charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie spełnił warunku w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta – pomimo publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. – będąc podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i nie kwestionując, iż żądane informacje posiada, dotychczas, pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił żądanych informacji, ani też nie wydał na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie ich udostępnienia, co oznacza, że pozostaje w sprawie bezczynny.

Bezczynności organu nie mogą usprawiedliwiać argumenty wskazujące, jakoby przeciwko udostępnieniu skarżącemu wnioskowanych dokumentów przemawiały przepisy o ochronie danych osobowych, przepisy Prawa pracy, bądź też względy dotyczące ochrony prywatności. Podkreślić należy, że to w gestii organu, do którego skierowano wniosek o udostepnienie informacji publicznej, pozostaje sposób rozstrzygnięcia takiego wniosku. W razie jednak uznania, że w przypadku wnioskowanych informacji zachodzą tego rodzaju przesłanki ograniczenia w ich udostępnianiu, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli zaś organ tego nie czyni, a jednocześnie nie udostępnia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej pomimo, że nią dysponuje, wówczas dopuszcza się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").

Dodać należy, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei okoliczność, iż żądany dokument, zawierający informację publiczną zawiera dane osobowe osób prywatnych, również nie wyłącza możliwości udostępnienia takiego dokumentu pod warunkiem wcześniejszego dokonania jego anonimizacji.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, co też organ ten uczyni uwzględniając uwagi zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikały z błędnej interpretacji wskazanych regulacji. Nie można jednak w tym kontekście pominąć okoliczności, że organ - choć w wadliwy sposób - to jednak z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek skarżącego odpowiedział.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.