Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. M. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Gd 368/11

Uzasadnienie

Prezydent Miasta G., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), decyzją z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...], orzekł o odmowie zwrotu na rzecz H. M. B. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka Nr [...] o powierzchni 858 m2, dla której Sąd Rejonowy w G. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi obecnie księgę wieczystą KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia 14 lutego 1970 r. rep. A nr [...] na [...], J. E. K. oraz H. K. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka Nr [...] o powierzchni 858 m2, k. m. [...]. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta jako niezbędna dla realizacji zadań zgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego, tj. na budowę parkingu samochodowego na terenie K. G. Spadek po J. E. K. oraz H. K. nabyły w równych udziałach H. J. K. oraz H. M. K. Zaś, spadek po zmarłej H. J.K. nabyła z mocy prawa w całości H. M. Ł., która po zawarciu małżeństwa przyjęła nazwisko męża - B.

Organ ustalił, że decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 19 marca 1970 r. nr [...] (znak: [...]) określono, że przedmiotowa nieruchomość zostanie przeznaczona pod budowę parkingu na terenie położonym w G. ograniczonym ulicami [...], [...], [...] oraz posesją przy ul. [...]. Natomiast decyzją Wojewody z dnia 17 kwietnia 1991 r. znak: [...], stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta G. między innymi działki Nr [...] o pow. 858 m2, k. m. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta Nr [...].

Pismem z dnia 16 października 2008 r. H. M. B., wystąpiła na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. 858 m2, k. m. [...], wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac budowlanych związanych z realizacją celu wywłaszczenia i ich nie zakończono. A zatem nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, stała się zbędna na ten cel w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym podlega zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r. znak. [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwiania wniosku i jednocześnie wyznaczył Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że działka Nr [...] stanowi plac niezabudowany, częściowo pokryty płytami betonowymi oraz trylinką. Działka ogrodzona jest płotem z siatki od strony ul. [...]. W granicach działki przy krawędzi znajduje się uskok (niska skarpa). Działka ogrodzona jest również z przeciwległego boku siatką. Działka przylega z tej strony do skarpy i ul. [...]. Stanowi ona część dawnego placu ogrodzonego w całości siatką, część ogrodzenia jest na podmurówce. Na placu znajduje się wjazd i pozostałości po bramie wjazdowej. Biorący udział w wizji lokalnej pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że plac ten wykorzystywany jest m.in. na miejsca parkingowe oraz przez samochody "nauki jazdy".

H. M. B. w piśmie z dnia 31 sierpnia 2009 r., wskazała, iż zgodnie z opinią rzeczoznawcy budowlanego – A. B. nakłady na działce powstały około 1989 r.

Wydział Organizacyjny Urzędu Miasta w G. przekazał do organu I instancji uwierzytelnioną kserokopię dokumentacji związanej z inwestycją parkingu na K. G. w G. tj.: decyzję Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 19 marca 1970 r. o lokalizacji szczegółowej przedmiotowej inwestycji, decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 6 lutego 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu parkingu przy ul. [...], decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 6 lutego 1971 r. oraz pisma W. N. – pełnomocnika okolicznych mieszkańców - właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. Z dokumentów tych wynika, że przewidywany termin ukończenia robót ziemnych i nawierzchniowych, oświetlenia oraz urządzenie terenu wraz z małą architekturą przewidziany został na koniec roku 1971 r. W wytycznych urbanistycznych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z listopada 1969 r., w których został szczegółowo przedstawiony zakres zadań, z których miała się składać przedmiotowa inwestycja, wskazano: "w pierwszej kolejności przewiduje się realizację parkingu jako obiektu jednopoziomowego (...) ograniczonego ulicami [...], [...] i [...] oraz granicą posesji przy. ul. [...]." Obiekt miał mieć charakter stały, miał składać się z 110 stanowisk samochodów osobowych i 15 stanowisk autokarowych. Prezydent Miasta G., przesłał ponadto poświadczone za zgodność z oryginałem opracowanie Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G. "Budowa parkingu na K. G. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu - plan realizacyjny" wraz z załącznikami graficznymi, z którego wynika, iż parking został przewidziany na 100 samochodów osobowych i 11 autobusów – powierzchnia opracowania 0,66 ha. Plan realizacyjny zakładał przeprowadzenie inwestycji na terenie o kształcie trapezu. Projektowana inwestycja to plac parkingowy wraz z obudową ogradzającą, tj. krawężnikami wyznaczającymi powierzchnię parkingu oraz skarpami okalającymi parking. Termin ukończenia opracowania projektowego ustalono na styczeń 1971 r., natomiast poszczególnych robót (ziemne i nawierzchniowe, oświetleniowe oraz urządzenie terenów wraz z małą architekturą) na koniec 1971 r. Pismem z dnia 2 września 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta G. przekazał nowe dowody w sprawie w postaci archiwalnych artykułów prasowych z "Dz. B." dotyczących realizacji inwestycji budowy parkingu na przedmiotowej nieruchomości wraz z dokumentacją fotograficzną.

Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o realizacji inwestycji w postaci "budowy parkingu samochodowego na terenie K. G. między ulicami: [...], [...] i [...]", wskazanej w akcie notarialnym z dnia 14 lutego 1970 r. rep. A nr [...]. Znajdujący się w opracowaniu Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G. "Budowa Parkingu na K. G. w G. – szczegółowy plan zagospodarowania terenu – plan realizacyjny" opis zagospodarowania nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wskazuje, iż do czasu rozpoczęcia realizacji inwestycji, nieruchomość stanowiła rodzaj dzikiej łąki porośniętej trawą. Powierzchnia terenu była bardzo nieregularna, posiadała liczne pagórki i nierówności. Cały teren wykazywał znaczny spadek w kierunku poprzecznym, tj. od ul. [...] do ul. [...]. Teren projektowanego parkingu nie posiadał drzew ani krzewów. Występująca tam zieleń to trawa dziko rosnąca. Teren był niezagospodarowany. Na niniejszym terenie nie występowały również elementy małej architektury. Teren nie był oświetlony. Projektowany parking nie był uzbrojony w kanalizację deszczową. Artykuły, które ukazały się w "Dz. B." w niespełna 2 i 3 lata później bezspornie wskazują, iż inwestycja została zrealizowana. W treści artykułu z dnia 23 października 1971 r. wskazano, że "... władze miejskie G. budują w odległości około 150 m od K. G. przy ul. [...] spory parking (...). Pracownicy MPRB wykładają - jak to widzimy na zdjęciu - trylinką (kostką kamienno - betonową) całą nawierzchnię parkingu." Artykuł został zaopatrzony w zdjęcie, które prezentuje prace nad realizacją inwestycji. Natomiast w treści artykułu z dnia 26 lipca 1972 r. napisano, że "K. G. (...) ostatnio bardzo wyładniała. Prawie wszystkie uliczki mają już asfaltowe jezdnie i porządne chodniki. Zbudowano niedawno nową platformę widokową i parking na 150 samochodów. Wokół - piękne, troskliwie pielęgnowane rabaty kwietne i setki ozdobnych krzewów." W ocenie organu, z powyżej cytowanych treści wynika jednoznacznie, iż termin zakończenia inwestycji nie mógł przypadać później niż termin, w którym ukazał się artykuł.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni organ wyjaśnił, że przywołana w piśmie z dnia 31 sierpnia 2009 r. opinia techniczna wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego A. B. nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczy działki Nr [...] o powierzchni 858 m2, położonej w G. przy ul. [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tylko działki sąsiedniej. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2006 r. sygn. II SA/Gd 622/05, przedmiotowa opinia techniczna dotycząca sposobu zagospodarowania działki nie może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy, albowiem opiera się wyłącznie na przeprowadzonej przez rzeczoznawcę budowlanego wizji lokalnej oraz planie lokalizacyjnym, a na podstawie opinii nie można dokonać prawidłowej oceny zagospodarowania terenu w okresie od daty wywłaszczenia.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że przedmiotowy teren w latach ubiegłych był wykorzystywany w celach komercyjnych, tj. nieruchomość ta była dzierżawiona przez Gminę Miasta G. Prezydent wyjaśnił, iż pełnomocnik wnioskującej nie wskazał przedziału czasowego, w którym nieruchomość była dzierżawiona. Z ustaleń organu wynika, iż była ona dzierżawiona w latach 1991-1996, natomiast w latach 1996-2003 grunt ten był wykorzystywany bezumownie. Jednakże, w ocenie organu, okoliczność dzierżawy czy też bezumownego korzystania z nieruchomości w latach 1991-2003 nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

Podsumowując, Prezydent podkreślił, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów stwierdzających brak realizacji celu wywłaszczenia. Dokumenty załączone przez pełnomocników do pism z dnia 31 sierpnia 2009 r. oraz z dnia 5 listopada 2009 r. nie mogą zaś stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie dotyczą nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. M. B., zarzucając, iż organ I instancji dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a także nie wyjaśnił sprzeczności pomiędzy dowodami, na których oparł swoje rozstrzygnięcie a pozostałą częścią materiału dowodowego. Odwołująca się stwierdziła, iż szereg dokumentów, na których oparł się organ dotyczy wyłącznie etapu planowania inwestycji. Nadto wskazała ona na fakt zwrotu jednej z wywłaszczonych na ten sam cel nieruchomości.

Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), decyzją z dnia 3 lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten w powiązaniu z art. 216 ustawy odnosi się zarówno do nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji administracyjnej, jak i nabytej przez Skarb Państwa między innymi na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 137 ust.1 ustawy za zbędną na cel wywłaszczenia (nabycia) uznaje się nieruchomość jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel nie został zrealizowany.

Wojewoda ustalił, iż nieruchomość położona w G. przy ul. [...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 858 m2, została nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod inwestycję budowy parkingu samochodowego na terenie K. G. między ulicami: [...], [...] i [...]. W ocenie Wojewody, inwestycja budowy parkingu na K. G. na działce nr [...] została bezspornie zrealizowana w latach 1971 - 1972 r. tj. w ciągu niespełna 3 lat od daty nabycia jej przez Skarb Państwa w drodze aktu notarialnego z dnia 14 lutego 1970 r. rep. A nr [...]. O realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości świadczą przede wszystkim materiały archiwalne z artykułów prasowych "Dz. B." z dnia 23 października 1971 r. oraz z dnia 26 lipca 1972 r., z których to jednoznacznie wynika, iż przy ul. [...] przeprowadzono inwestycję budowy parkingu samochodowego, zakończoną najpóźniej w lipcu 1972 r. Ponadto z protokołu przeprowadzonej w dniu 20 lutego 2009 r. wizji lokalnej, wynika, iż na nieruchomości znajduje się plac niezabudowany, częściowo ogrodzony, pokryty płytami betonowymi oraz trylinką z wytyczonymi miejscami parkingowymi. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. II SA/Gd 267/09 obecny, to jest aktualny na dzień orzekania przez organy administracji publicznej, stan zagospodarowania działki, może być w sprawie o jej zwrot istotny jedynie o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych w art. 137 ustawy granicach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Ponadto, potwierdzeniem poczynionych nakładów na nieruchomości jest również znajdujące się w aktach sprawy opracowanie Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G. pn.: "Budowa parkingu na K. G. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu - plan realizacyjny" z grudnia 1970 r. Z opracowania tego wynika, iż nieruchomość była niezagospodarowana i stanowiła "dziką" łąkę, a jej powierzchnia była nieregularna. Nieruchomość nie posiadała oświetlenia ani obiektów małej architektury. Obecnie na nieruchomości wykonano nawierzchnię z asfaltu lanego oraz trylinki, chodniki komunikacyjne, oświetlenie oraz murek oporowy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewoda stwierdził, iż nieruchomość położona w G. przy ul. [...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 858 m2 została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została nabyta przez Skarb Państwa w dniu 14 lutego 1970 r., tj. pod realizację inwestycji budowy parkingu, a cel ten został zrealizowany.

H. M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne doprowadzające do odmowy zwrotu nieruchomości, a polegające na: przyjęciu, że przedłożone przez Gminę G. dowody w postaci dwóch notek prasowych dotyczą spornego terenu i w konsekwencji, że stanowią dowód i potwierdzenie zrealizowania na spornej działce celu wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 ustawy. Skarżąca zarzuciła brak wyjaśnienia sprzeczności jakie istnieją w zebranym materiale dowodowym, pominięcie dowodów z opinii rzeczoznawców dotyczących okresu powstania nakładów na spornym terenie, błędne ustalenie, iż prace na wywłaszczonej nieruchomości zostały rozpoczęte i zakończone w terminach wskazanych w art. 137 ustawy, wadliwe ustalenie, iż na nieruchomości realizowany był cel publiczny mimo, że teren był ogrodzony, zamknięty i wykorzystywany komercyjnie przez podmiot prywatny. W skardze zarzucono naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ustawy poprzez taką ich wykładnię, zgodnie z którą realizacja celu wywłaszczenia mogła nastąpić niezgodnie z prawem bez wymaganych stosownych pozwoleń. Skarżąca podniosła nadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nie wskazanie dlaczego organ odmówił wiarygodności dokumentom urzędowym, a dał wiarę niejednoznacznym dokumentom prywatnym niekorzystnym dla skarżącej oraz poprzez nie odniesienie się i nie rozstrzygnięcie podnoszonych przez skarżącą istotnych zagadnień prawnych dotyczących interpretacji art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ustawy w kontekście legalności inwestycji. Skarżąca wskazała, iż cel wywłaszczenia i jego realizacja nie ma charakteru trwałego, bowiem parking to funkcja pomocnicza a nie znaczne, skomplikowane czy zwarte zabudowania i infrastruktura. Zdaniem skarżącej, w sytuacji takiej inwestycji należy uznać zbędności nieruchomości, która stanowi płaską, pustą przestrzeń i można ją wykorzystywać na różne cele.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie uznając w całości zarzutów zawartych w skardze. Wojewoda podtrzymał w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu orzekającego, zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku H. M. B. prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 216 ust. 1 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Z powołanego art. 136 ust. 3 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest niezbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przepisie art. 137 ust. 1 ustawy sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, bądź jak w niniejszej sprawie, w umowie zawartej w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy.

Rozstrzygnięcie kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem tych okoliczności. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy winny podjąć wszystkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu orzekającego, zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie ustalenia, iż budowa parkingu została zrealizowana w latach 1971 – 1972. Ustalenia tego dokonano przede wszystkim na podstawie dwóch archiwalnych artykułów z gazety "Dz. B." z dnia 26 lipca 1972 r. oraz 23 października 1971 r. Z artykułu z dnia 23 października 1971 wynika fakt rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową parkingu dla 150 wozów osobowych oraz 30 autokarów, w odległości około 150 metrów od K. G. przy ul. M.. Z treści tego artykułu nie wynika, czy wskazane roboty budowlane dotyczą budowy parkingu na działce nr [...], czy też na innej działce położonej przy ul. [...] w G. Nadto z artykułu tego nie wynika, kiedy roboty te zostały zakończone. W artykule prasowym, umieszczonym w "Dz. B." w dniu 26 lipca 1972 r., wskazano natomiast, że na K. G. zbudowano niedawno platformę widokową i parking na 150 samochodów a wokół tego parkingu rosną rabaty kwietne i setki ozdobnych krzewów. Z treści artykułu wynika, iż roboty budowlane przy budowie parkingu na K. G. zostały ukończone, treść tej notatki nie pozwala jednak na ustalenie czy dotyczy ona parkingu położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w G., czy też innego parkingu znajdującego się przy ul. [...] w G. W sytuacji gdy strona podniosła zarzuty, iż obie notatki dotyczą innego zrealizowanego na K. G. parkingu, kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia. Pomocne przy ustalaniu lokalizacji parkingu, którego dotyczy notatka z dnia 23 października 1971 r. może być zdjęcie zamieszczone przy tym artykule, na którym znajdują się sąsiadujące z parkingiem budynki. Ich lokalizacja wskazywać bowiem będzie na parking, którego dotyczy notatka.

Ponadto, zarówno na podstawie opracowania Prezydium Miejskiej Rady Narodowej "Wytyczne urbanistyczne do projektu parkingu na K. G. w G." jak i na podstawie opracowania Biura Projektów Budownictwa Komunalnego w G. "Budowa parkingu na K. G. w G. – szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu – plan realizacyjny" organy mogły ustalić, jaki był zakres zadań, z których miała się składać przedmiotowa inwestycja. W dokumentach tych wskazano, że termin ukończenia robót ziemnych i nawierzchniowych, oświetlenia oraz urządzenia terenu wraz z małą architekturą przewidziany został na koniec roku 1971 r. Sporządzenie szeregu dokumentów w tamtym okresie niezbędnych do realizacji inwestycji przemawia za uznaniem, iż organ niewątpliwie zamierzał zrealizować cel wywłaszczenia. Dokumenty te dotyczą jednak wyłącznie etapu planowania, przed rozpoczęciem realizacji robót budowlanych i nie potwierdzają czy i kiedy w rzeczywistości doszło do faktycznego rozpoczęcia zamierzonych robót, ani kiedy doszło do ich zakończenia. Wskazywana przez organ korespondencja pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. a właścicielką domu położonego przy ul, [...] W. D.-N., dotyczy wyłącznie etapu rozpoczęcia inwestycji, i nie potwierdza daty jej zakończenia.

Ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia przedłożonej przez stronę skarżącą opinii biegłej wskazać należy, iż w istocie nie dotyczy ona działki skarżącej, a z opinii tej nie wynika data realizacji parkingu. W opinii tej znalazło się bowiem jedynie stwierdzenie, że parking ten został wykonany co najmniej 15 lat temu. Takie stwierdzenie pozwala na ustalenie, iż realizacja inwestycji nie nastąpiła w okresie ostatnich 15 lat. Nie pozwala jednak na ustalenie, kiedy w istocie parking zrealizowano i czy nie nastąpiło to w okresie dużo wcześniejszym. Organ zasadnie zatem nie uwzględnił tego dowodu przy ustalaniu daty wybudowania parkingu.

Sądowi z urzędu wiadomo, iż inwestycja w postaci parkingu samochodowego na terenie położonym w G. ograniczonym ul. [...], [...], [...] oraz posesją przy ul. [...], objąć miała nie tylko działkę nr [...], ale również inne działki sąsiadujące, a postępowania w przedmiocie zwrotu tych nieruchomości były już przez organy prowadzone. W aktach administracyjnych tych postępowań mogą znajdować się dowody lub informacje umożliwiające pozyskanie materiału dowodowego dotyczącego istotnych w przedmiotowej sprawie okoliczności. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien zgodnie z wymogami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. zebrać niezbędny do dokonania ustaleń materiał dowodowy, przeanalizować szczegółowo całość materiału dowodowego i wnikliwie ocenić, na dokonanie jakich ustaleń pozwala całokształt zebranego materiału dowodowego.

Organy ponownie rozpatrując sprawę winny ustalić czy inwestycja została rozpoczęta w okresie 7 lat i zakończona w okresie 10 lat od wywłaszczenia. Jeżeli tak, rozważenia wymagać będzie zarzut skarżącej dotyczący realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę. Organ nie dokonywały ustaleń w tym zakresie.

Wskazać należy, iż przedmiotowa inwestycja, podobnie jak roboty budowlane prowadzone na innych nieruchomościach, które nie podlegały wywłaszczeniu, winna być realizowana legalnie.

Stanowisko skarżącej, iż ewentualne niespełnienie wymogów w tym zakresie wyklucza możliwość ustalenia, iż inwestycja, pod którą dokonano wywłaszczenia została zrealizowana, nie jest w ocenie Sądu słuszne. Niewątpliwie kwestia ta podlegać może różnym ocenom prawnym. Zdaniem Sądu, przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości nie dają podstaw do takiej wykładni normy art. 137 ust. 1 ustawy. Przepis ten wskazuje na konieczność realizacji celu wywłaszczenia w określonym czasie. Realizacja celu wywłaszczenia, co do zasady, nie musi wiązać się z wykonaniem robót wymagających pozwolenia na budowę. Norma art. 137 ust. 1 ustawy nie odwołuje się do przepisów dotyczących procesu budowlanego, w tym przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Rozważenie, jaki skutek może mieć dla inwestycji realizowanej na nieruchomości wywłaszczonej brak pozwolenia na budowę, wymaga uwzględnienia celu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy.

Celem tego unormowania jest, z jednej strony przyznanie poprzednim właścicielom prawa do żądania zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie jest realizowany we wskazanym w tym przepisie okresie czasu. Z drugiej strony unormowanie to ma na celu zobligowanie organu do szybkiej realizacji celu, brak takiego unormowania mógłby bowiem prowadzić do sytuacji, w której organ wywłaszczy nieruchomość i nie zrealizuje na niej żadnego celu.

Norma art. 136 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z unormowania art. 136 wynika zatem, iż przy braku terminów wskazanych w art. 137 § 1 ustawy, poprzedniemu właścicielowi nie przysługiwałoby prawo żądania zwrotu nieruchomości, mimo, iż nie byłaby ona w istocie na cele publiczne potrzebna. Tak długo, jak długo nieruchomość nie byłaby przez organ użyta na inny cel, właściciel nieruchomości nie mógłby domagać się jej zwrotu.

Istnienie normy art. 137 § 1 ustawy zapobiega również możliwości wywłaszczenia nieruchomości bez zamiaru realizacji przez organ wskazanego celu. Brak takiego unormowania mógłby bowiem prowadzić do sytuacji, w której organ wywłaszczy nieruchomość, nie zamierzając w ogóle realizować na niej w przyszłości żadnego celu. Sytuacja taka naruszałaby normę art. 21 ust. 2 Konstytucji i prowadziła do naruszenia praw obywateli.

Wywłaszczenie następuje zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy na konkretne cele publiczne, z uwagi na istniejące w tym zakresie potrzeby. W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany, choćby bez pozwolenia na budowę i obiekt zostanie oddany do użytku, cel publiczny jest faktycznie osiągnięty. Organowi zarzucić można brak spełnienia wymogów prawa budowlanego, nie można natomiast zarzucić braku woli realizacji celu wywłaszczenia, czy też dokonania niezasadnego wywłaszczenia, mimo nieistnienia w tym zakresie jakichkolwiek potrzeb publicznych uzasadniających takie wywłaszczenie. Nadto wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie jest, co do zasady, uprawniony do badania czy i jakie wymagania z zakresu prawa budowlanego winien spełnić inwestor. Kompetencje do badania legalności wykonanych robót budowlanych posiada bowiem, zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Zaznaczyć jednak należy, iż okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest całkowicie obojętna dla oceny uprawnień poprzedniego właściciela nieruchomości do jej zwrotu.

W przypadku wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie realizacji obiektu bez pozwolenia, organ ten może ustalić, iż obiekt odpowiada wymogom prawa lub nakazać doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W takim przypadku, w ocenie Sądu, należałoby uznać, iż realizacja obiektu budowlanego bez pozwolenia nie miała wpływu na ocenę, iż inwestycja została zrealizowana. Brak pozwolenia na budowę nie ma bowiem wpływu na realizację celu wywłaszczenia, który został osiągnięty i nadal może być realizowany.

Natomiast w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu, z uwagi na brak możliwości jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, ocena, czy zrealizowanie obiektu bez pozwolenia na budowę w okresie wskazanym w przepisie art. 137 § 1 ustawy, stanowi spełnienie przesłanek tego przepisu, mogłaby wypaść odmiennie. Przykładowo, może zaistnieć sytuacja, w której realizacja celu była na danej nieruchomości niemożliwa z uwagi na sprzeczność inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi lub przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji przyjąć by należało, iż wobec braku prawnej możliwości realizacji celu i jego legalizacji, wykonanie inwestycji bez pozwolenia na budowę, mimo faktycznej realizacji celu, nie doprowadziło do realizacji celu i zachowania terminów wskazanych w art. 137 § 1 ustawy. Niemniej jednak formułowanie wiążących ocen w tym zakresie następować winno na tle konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy.

Na marginesie wskazać należy, iż dokonanie ustaleń w kwestii uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia obiektu do użytkowania może przyczynić się do ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia budowy i usunie wątpliwości interpretacyjne w zakresie wpływu braku legalności inwestycji na zaistnienie przesłanki realizacji celu wywłaszczenia.

Podnoszony przez skarżącą fakt, iż inwestycja jaką jest parking nie ma charakteru trwałego i nie prowadzi do znacznych nakładów, nie ma znaczenia dla oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy rozdziału 6 działu III ustawy nie uzależniają bowiem możliwości zwrotu nieruchomości od charakteru obiektu i jego wartości.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego przeznaczenia w okresie późniejszym nieruchomości na parking o charakterze prywatnym na podstawie umowy dzierżawy, wskazać należy, iż okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przypadku ustalenia, iż nieruchomość wykorzystywana jest obecnie na ten cel.

W takim bowiem przypadku zaistniałaby okoliczność wykorzystywania nieruchomości na inny cel. Parking prywatny nie stanowi bowiem realizacji celu o charakterze użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie celu użyteczności publicznej wiąże się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Parking prywatny nie spełnia, zdaniem Sądu, tego wymogu. W sytuacji jednak, gdy cel taki był na nieruchomości realizowany jedynie przejściowo, organowi nie można aktualnie zarzucić wykorzystywania nieruchomości na inny cel.

Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości już po zrealizowaniu celu publicznego, zgodnie z art. 137 § 1 ustawy, nie stanowi przesłanki zwrotu nieruchomości. Stanowisko takie budzić może wątpliwości. Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r., w sprawie sygn. II SA/Gd 562/10 wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie konstytucyjności uregulowania art. 137 ust. 1 ustawy. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt P 12/11) W przedstawionym pytaniu, konstytucyjność przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami została zakwestionowana w sytuacji, gdy na nieruchomości rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu i zakończono ją w ciągu 10 lat od tej daty, lecz następnie przeznaczono ją na inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na zadane pytanie prawne. Zawieszenie postępowania byłoby uzasadnione jedynie w przypadku gdyby z dokonanych ustaleń wynikało, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a po realizacji celu organ zmienił przeznaczenie nieruchomości i wykorzystuje ją na inny cel. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie dokonano opartym na materiale dowodowym ustaleń ani co do zrealizowania celu wywłaszczenia, ani co do wykorzystywania nieruchomości na inny niż określony w umowie cel wywłaszczenia.

Zmiany przez organ przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu art. 136 § 1 ustawy nie stanowi, w ocenie Sądu, przeznaczenie nieruchomości obejmującej działkę nr 331 w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Obecnie, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. G. (uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia 22 czerwca 2005 r.) przedmiotowa działka położona jest w strefie oznaczonej symbolem 22 MN1, MW1 – zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej oraz zabudowy wielorodzinnej – budynki zawierające do 4 mieszkań, w graniach zespołu urbanistycznego K. G. wpisanego do rejestru zabytków. Co do zasady, z reguły funkcja parkingowa w planach zagospodarowania przestrzennego uznawana jest za towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy ocena ta mogłaby wyglądać odmiennie z uwagi na funkcję parkingu przeznaczonego do obsługi ruchu turystycznego. W ocenie Sądu, samo przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel inny niż zrealizowany na nieruchomości wywłaszczonej, nie stanowi jednak przeznaczenia nieruchomości na inny cel w rozumieniu art. 136 ust. 1 ustawy. Zmianą przeznaczenia nieruchomości będzie dopiero zmiana polegająca na przystąpieniu do faktycznej realizacji nowego celu. Mimo wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości może zatem być realizowany jeszcze przez długi czas, plany zagospodarowania przestrzennego zawierają często wyraźne uregulowania w tym zakresie zezwalające na pozostawienie dotychczasowych już zrealizowanych inwestycji. Nadto, nawet w przypadku braku możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, ustalenia planistyczne dotyczące wprowadzenia nowych funkcji mogą nie zostać nigdy zrealizowane, a treść planu może ulec zmianie. Powyższe argumenty, zdaniem Sądu świadczą o braku podstaw do uznania, iż treść planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsama ze zmianą przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości.

Rozważenia w niniejszej sprawie, w przypadku ustalenia, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty wymagać nadto może, czy jeżeli organ w ogóle zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na jakikolwiek cel i nieruchomość ta jest mu niepotrzebna, właściciel winien mieć prawo do żądania jej zwrotu. W świetle obowiązujących uregulowań prawnych art. 136 i 137 ustawy brak jest takiej możliwości. Ewentualne wątpliwości, co do konstytucyjność takiego uregulowania, mogą jednak wymagać rozważenia dopiero po wcześniejszym ustaleniu, czy cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy, czy w niniejszej sprawie nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia, czy też aktualnie znajduje się na niej dostępny parking, a jeżeli nie, od kiedy organ zaprzestał realizacji celu i z jakiego powodu.

Dodatkowo wskazać należy, iż organ ponownie prowadząc postępowanie winien dokonać prawidłowych ustaleń odnośnie rzeczywistych stron umowy z dnia 14 lutego 1970 r. Ze znajdującego się w aktach organu I instancji aktu notarialnego wynika bowiem, iż były nimi H. J. K. oraz H. M. Ł. obecnie B.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów administracji obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 457 zł, tytułem wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego.