Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 19 marca 2015 r. nr 72.IX.2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały.

Uchwałą Nr 72.IX.2015 z dnia 19 marca 2015 r. Rada Miasta Częstochowy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t,jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.)., przyjęła i wprowadziła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Częstochowy" stanowiący załącznik do tej uchwały.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na art. 8 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art.14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.jedn. Dz.U z 2014 r., poz. 1648 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 pkt 4 wymienionego powyżej Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Częstochowa Nr 72.IX.2015 z dnia 19 marca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na ternie gminy, który jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie zaś z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Jednocześnie zawarta w art. 7 Konstytucji zasada praworządności stanowi, iż przedmiot regulacji aktu normatywnego misi wynikać z upoważnienia ustawowego. Potwierdza to także art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

Z treści kwestionowanego § 9 ust. 1 pkt 4 wynika, iż nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek powstrzymywania się od wprowadzania psów i kotów do budynków użyteczności publicznej, sklepów, lokali gastronomicznych, na place zabaw dla dzieci oraz na teren innych obiektów, w których właściciel bądź użytkownik taki zakaz wprowadził.

Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na zamknięty katalog przedmiotowy regulaminu, enumeratywnie wyliczając kwestie mogące być ujęte w regulaminie. W pkt 6 tego przepisu zawarto możliwość określenia "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznczonych do wspólnego użytku". Z przywołanego przepisu ustawy nie można jednak wyprowadzić wprowadzonego w § 9 ust. 1 pkt 4 zakazu, i tym samym wymieniony zapis uchwały jest niezgodny z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W konsekwencji zaskarżony przepis regulaminu jest również niezgodny z art. 64 Konstytucji . Jako akt prawa miejscowego został bowiem ustanowiony poza granicami upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez pełnomocnika Gmina Miasto Częstochowa wniosła o jej oddalenie i rozstrzygniecie o kosztach według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutu skargi uznał, iż jest on nieuzasadniony i stąd trudno się zgodzić ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Gminy po zasięgnięciu opinii państwowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, który jest aktem prawa miejscowego, określając szczegółowo m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed ich zagrożeniem lub uciążliwością. W rozdziale 6 regulaminu wskazano obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w § 9 ust. 1 pkt 4 regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe do niewprowadzania psów i kotów do budynków użyteczności publicznej, sklepów, lokali gastronomicznych, place zabaw dla dzieci oraz innych terenów z takim zakazem. Takie sformułowanie zakazu podyktowane zostało względami bezpieczeństwa, także sanitarnego, dla osób przebywających w przestrzeni publicznej. Przede wszystkim zapis ten miał na celu ochronę życia i zdrowia dzieci, które przebywają na placach zabaw. W ocenie organu w taki sposób winien być wypełniony i realizowany przez osoby posiadające zwierzęta domowe, obowiązek mający na celu ochronę przez zagrożeniem czy też uciążliwością dla ludzi oraz obowiązek mający na celu ochronę ludzi, w tym dzieci na placach zabaw. Zdaniem organu wprowadzenie zwierząt domowych na tereny użyteczności publicznej, w tym na tereny placów zabaw dla dzieci, może stanowić uciążliwość dla ludzi, może też stwarzać dla nich niebezpieczeństw. utraty zdrowia lub życia. Tak sformułowany zapis regulaminu nie stanowi zbyt daleko idącej swobody gminy w zakresie kompetencji do ustanawiania obowiązków i nie narusza zasady państwa prawa, nie ogranicza bowiem praw obywatelskich a jedynie ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, szczególną troską otaczając dzieci na placach zabaw.

W ocenie organu kwestionowany zapis jest zasadny i wypełnia zamierzenie ustawodawcy w zakresie ochrony bezpieczeństwa publicznego, nie przekraczając przy tym upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy.

Na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. pełnomocnik organu - Rady Miasta Częstochowa wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że zaskarżona uchwała nie wykracza poza delegację ustawową i nie narusza też zasady praworządności. Dodała, ż całkowity zakaz wprowadzania zwierząt na teren miejsc publicznych jest adekwatny do zamierzonego celu, a dla zwierząt wydzielone są odrębne miejsca jako place zabaw. Przyznała, że w zaskarżonej regulacji nie ma wyłączenia, że zakaz ten nie dotyczy psów przewodników osób niepełnosprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie z jej treści kwestionowanego zapisu - tj. § 9 ust. 1 pkt 4 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Częstochowy z dnia 19 marca 2015 r. Nr 72.IX.2015. Przepisem tym ustanowiono zakaz wprowadzania psów i kotów do budynków użyteczności publicznej, sklepów, lokali gastronomicznych, na place zabaw dla dzieci oraz na teren innych obiektów, w których właściciel bądź użytkownik taki zakaz wprowadził.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na ternie gminy. Ust. 2 tego przepisu stanowi zamknięty katalog przedmiotowy regulaminu, enumeratywnie wyliczając kwestie mogące być ujęte w regulaminie. m.in. w pkt 6 tego przepisu zawarto możliwość określenia "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznczonych do wspólnego użytku".

Odnosząc się do kwestionowanej regulacji zawartej w przywołanym § 9 ust. 1 pkt 4 regulaminu organ właśnie w zacytowanym powyżej przepisie ustawy upatruje podstawy prawnej do ustanowienia takiego właśnie zapisu. Należy jednak podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zapis zakazujący wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, nie znajduje podstawy w wymienionym powyżej art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob: wyrok z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14). Jak dalej wskazuje Sąd w uzasadnieniu - podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowić mogą przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem brak jest podstaw do wywodzenia, że kwestia ta może zostać unormowana w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Za prawidłowe więc należy uznać przekroczenie przez normodawcę gminnego delegacji ustawowej.

Należy też podkreślić, że w ocenie składu orzekającego w przypadku regulacji zawartej w kwestionowanym zapisie regulaminu przyjętym uchwałą Rady Miasta Częstochowa mamy do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zarazem z naruszeniem jednego z istotniejszych komponentów podstawowej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Podzielić trzeba pogląd, że ustawodawca nie upoważniał rady gminy w wymienionym zapisie do formułowania zakazu wprowadzania psów i kotów na określone tereny, ale do takiego ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/B d 193/11).

Na dodatkową uwagę zasługuje fakt, że redakcja kwestionowanego przepisu całkowicie uniemożliwia korzystanie z psów przewodników osobom niepełnosprawnym, pozbawiając ich tym samym wstępu do sklepów, parków czy budynków użyteczności publicznych.

Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.