Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 109/08 w sprawie ze skargi K. H. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. H. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 109/08 zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do załatwienia wniosku K. H. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

K. H. skierował w dniu 17 listopada 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa, mającą polegać na nieudzieleniu mu informacji publicznej. Bowiem w dniu [...] sierpnia 2008 r. skarżący złożył wniosek do ww. organu o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Dyrektor Wydziału Architektury i Urbanistyki lub jakikolwiek z podporządkowanych mu pracowników wydał zalecenia co do przewlekłego i niezgodnego z prawem prowadzenia postępowań o wydanie warunków zabudowy w szeregu wskazanych przez K. H. sprawach. W odpowiedzi z dnia 11 września 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił udzielenia powyższych informacji twierdząc, że nie stanowią one informacji publicznej. Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Prezydent podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z dnia 8 października 2008 r.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż odmowa udzielenia informacji, z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji Prezydent Miasta Krakowa pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą we wcześniejszych pismach Prezydenta Miasta Krakowa, a następnie, powołując się obszernie na orzecznictwo NSA stwierdzono, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga decyzji tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymagane przez K. H. dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż chodzi skarżącemu o polecenia służbowe – akty wewnętrzne – kierowane do podległych komórek organizacyjnych. Wniosek skarżącego nie dotyczył udzielenia informacji o stanie jego spraw (o ewentualnej przewlekłości w ich prowadzeniu, czego można zresztą dochodzić w trybie k.p.a.), ale informacji o wewnętrznych zaleceniach w tych kwestiach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę podniósł, iż skarga na bezczynność organu administracji publicznej formułowana w kontekście przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) jest o tyle specyficzna, że wymaga najpierw odpowiedzi na pytanie, czy w danej sprawie w ogóle miała być, czy też nawet mogła być wydana decyzja administracyjna. Nie mamy więc tu do czynienia z typowym przy bezczynności dylematem: czy organ nie wydając decyzji administracyjnej pozostaje, czy nie pozostaje w zwłoce, ale z dylematem innym: czy organ nie wydając decyzji administracyjnej trafnie, czy też nie trafnie uważa, że nie powinien jej w ogóle wydawać. Specyfika sytuacji bierze się stąd, że cyt. ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia czegoś (faktu, dokumentu, czynności), co stanowi informację publiczną w rozumieniu jej przepisów. Gdy natomiast dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy albo gdy informacja ta jest ujawniana, forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana i nie może być mowy o bezczynności organu.

W analizowanej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, istotnym jest więc tylko to, czy wniosek skarżącego dotyczył, czy nie dotyczył udzielenia informacji publicznej w rozumieniu cyt. ustawy. Jeśli miała to być informacja publiczna, to organ chcący odmówić jej udzielenia powinien był wydać decyzję administracyjną a nie wydając jej znajdował się w stanie bezczynności. Jeżeli wniosek nie dotyczył informacji publicznej bezczynności organu nie ma.

Sąd uznał, iż nie jest trafna argumentacja strony przeciwnej, zgodnie z którą wniosek K. H. dotyczył tylko treści poleceń służbowych, tj. aktów wewnętrznych, niemających charakteru publicznego, czyli niebędących informacją publiczną. Wniosek ten zawierał pytanie, "czy" Dyrektor Wydziału Architektury i Urbanistyki UM lub jakikolwiek z podporządkowanych mu pracowników wydał zalecenia we wskazanych we wniosku sprawach. Odpowiedź na to pytanie, a zatem wymagana informacja publiczna mogła być zatem zawarta w jednym słowie: "wydał" lub "nie wydał". Jest to więc informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, którą cyt. ustawa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ zalicza do informacji publicznych.

Skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną Prezydent Miasta Krakowa winien załatwić przedmiotowy wniosek zgodnie z ustawą, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. Zatem skargę należało uznać za uzasadnioną.

Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok w całości zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) poprzez przyjęcie, że udzielenie informacji "czy którykolwiek z pracowników Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa wydał zalecenia do przewlekłego i niezgodnego z prawem prowadzenia postępowań" jest informacją publiczną dotyczącą zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym o sposobach przyjmowania i załatwianie spraw.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 109/08 w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 109/08 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wniosek skarżącego nie dotyczył udzielenia informacji na temat sposobu przyjmowania i załatwiania spraw (w ogóle) ani aktualnego stanu prowadzonych spraw wszczętych na jego wniosek, lecz informacji o sposobie załatwiania konkretnych, indywidualnych spraw administracyjnych, zainicjowanych na jego wniosek. Informacja o szczegółowym zakresie i trybie przyjmowania i prowadzenia spraw o ustalenie warunków zabudowy przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, w tym spraw skarżącego, określona została w procedurach zewnętrznych, których lista jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej i nie podlega więc udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany. Ponadto, zdaniem kasatora, wniosek nie dotyczy również, wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu wyroku, odpowiedzi na pytanie (udzielenia informacji publicznej), czy Dyrektor Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa lub też jakikolwiek z podporządkowanych mu pracowników wydał lub nie, zalecenia (jakiekolwiek) we wskazanych przez skarżącego sprawach, lecz odpowiedzi na konkretnie sformułowane pytanie dot. polecenia o określonej, z góry narzuconej przez wnioskodawcę treści. Ponadto podniesiono, iż samo uzasadnienie wyroku zawiera sprzeczności w twierdzeniach. Skoro Sąd stwierdził, wskazując na nietrafność stanowiska organu administracji, że "wniosek K. H. dotyczył tylko treści poleceń służbowych, tj. aktów wewnętrznych, niemających charakteru publicznego, czyli niebędących informacją publiczną", to odpowiedź na pytanie "czy" Dyrektor Wydziału wydawał, czy nie, polecenia służbowe w postępowaniach prowadzonych z wniosku skarżącego w sytuacji określenia przez samego wnioskodawcę treści rzekomego polecenia, sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że w sprawach tych wydane zostało polecenie o określonej treści, a nie tylko czy w sprawach tych wydawane były jakiekolwiek polecenia służbowe. Natomiast Dyrektor Wydziału wydaje polecenia służbowe, zaś informacja taka niewątpliwie odnosiłaby się do "sposobu przyjmowania i załatwiania spraw" – wszystkich spraw, w tym również spraw zainicjowanych przez skarżącego, bowiem dyrektorzy komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Krakowa, wydają polecenia służbowe, których treść nie stanowi jednak informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polecenia służbowe, co podkreślono, ustne lub pisemne, adresowane do podległych pracowników są narzędziem pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika i wynikają z zasady podporządkowania organizacyjnego pracownika.

Skoro zatem treść poleceń służbowych nie stanowi (czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował) informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to udzielenie informacji, że zostało wydane polecenie służbowe o określonej treści przez stronę postępowania, stanowiłoby obejście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczył więc w istocie treści polecenia służbowego i jego wydania o tej treści, a nie informacji czy w ogóle jakieś polecenia służbowe były wydawane. Wykonując zatem wniosek, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej byłby w istocie zobowiązany do udzielenia informacji nie tylko, czy wydane zostało polecenie służbowe o wskazanej przez wnioskodawcę treści, lecz w razie hipotetycznego wydania polecenia służbowego o treści innej niż wskazana (narzucona) w dosłownym brzmieniu przez wnioskodawcę, konieczne byłoby przytoczenie takiego polecenia zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a więc udzielenia informacji publicznej o treści polecenia służbowego, mimo iż treść takich poleceń, udostępnieniu w tym trybie nie podlega.

Brak jest więc podstaw do rozróżniania zakresu wniosku podmiotu ubiegającego się o udzielenie informacji publicznej w zależności od tego czy domaga się udzielenia informacji o treści polecenia służbowego (która nie podlega udostępnieniu w trybie informacji o dostępie do informacji publicznej) czy też domaga się udzielenia informacji o wydaniu lub nie polecenia służbowego o określonej treści, co zdaniem WSA mieściłoby się w zakresie pojęcia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy.

Ponadto wskazano, że wymuszanie składania zeznań określonej treści, związanych z rzekomym, bo wynikającym z subiektywnego odczucia wnioskodawcy naruszeniem prawa, stanowi niebezpieczny precedens, który może doprowadzić do sytuacji, gdy strona, niezadowolona ze sposobu prowadzenia jej sprawy, nie występując z wnioskiem o udzielenie informacji na temat sposobu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej (weryfikując te informacje w oparciu o przepisy k.p.a., ze stanem prowadzonej na jej wniosek sprawy) i nie korzystając z trybu skargowego na przewlekłość prowadzonego postępowania, będzie mogła uzyskiwać bezpośrednie potwierdzenie stawianych przez siebie tez, opartych na przypuszczeniach, że postępowania, których jest inicjatorem, prowadzone są w sposób celowo naruszający przepisy prawa jak i wewnętrzne procedury – co nie było celem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyroku nie zakwestionował braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jest zgodne z powołaną w odpowiedzi na wnioski skarżącego utrwaloną linią orzecznictwa. Wnioskowana informacja nie stanowi zatem informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a wyrok nie nadaje się do wykonania, zaś Prezydent Miasta Krakowa nie pozostaje w bezczynności, wobec braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu.

Organ pozostaje w bezczynności w przypadku gdy zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji informacja o jaką zwrócił się K. H. nie ma dla niego charakteru informacji publicznej o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ ww. ustawy). Dotyczy ona bowiem przebiegu postępowań administracyjnych, w których K. H. jest stroną lub reprezentuje stronę. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Ponadto w przypadku zwłoki w rozpatrzeniu danej sprawy strona może podjąć określone środki dyscyplinujące organ, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie.

Tak wiec K. H. swoje prawo do informacji o sposobie załatwienia spraw może zrealizować w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ew. stosownych przepisów prawa materialnego, a nie w ramach przepisów o dostępie do informacji publicznej. Uznanie więc przez Sąd I instancji, iż w przedstawionym stanie faktycznym informacja o ew. poleceniach służbowych wydanych w toku postępowania administracyjnego ma charakter informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d/ cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest prawidłowa. Uzyskanie bowiem takiej informacji przez stronę postępowania administracyjnego nie następuje w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy.

Dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 K.p.a. wyłącza bowiem stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia, iż Prezydent Miasta Krakowa pozostaje w zwłoce co do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie do zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowego wniosku z dnia 26 sierpnia 2008 r.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna zarzucająca naruszenie prawa materialnego ma usprawiedliwioną podstawę, a Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 199 w zw. z art. 200 i art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.