Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D., po rozpoznaniu odwołania B. i D. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z [...] (nr [...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. S. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami A, B i C, z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w N., gm. C.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania pozwolenia na budowę określone w art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) dalej jako "pb". W szczególności organ stwierdził zgodność projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rzemieślniczą we wsi N., gmina C. (Dz.U. Woj. [...]. z 2002 r., Nr 13, poz.348) – dalej jako "plan miejscowy". Teren, na którym usytuowana jest działka nr [...] został bowiem przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN2). Zgodnie z § 6 planu miejscowego: budynki mieszkalne i gospodarcze charakterem powinny nawiązywać do istniejącej zabudowy (ust. 1), dopuszczalna wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych to 2 kondygnacje naziemne z dachem dwu- lub czterospadowym o spadku od 30 do 50 stopni (ust. 2), połacie dachów powinny być symetryczne, kryte dachówka lub materiałami dachówkopodobnymi (ust. 3), minimalna szerokość frontu działki to 20 m (ust. 6), zaś jej minimalna powierzchnia to 700 m2 (ust. 7). W ocenie organu odwoławczego przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia powyższe wymagania. Organ podkreślił przy tym, że zabudowa szeregowa stanowi dopuszczalną formę realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych (art. 3 pkt 2a pb). Projekt budowlany przewiduje wzniesienie trzech budynków mieszkalnych A, B i C w zabudowie szeregowej, przy czym każdy z trzech projektowanych domów stanowi samodzielną konstrukcję, biorąc pod uwagę pierwszą i drugą kondygnację, a także poddasze. Organ zwrócił uwagę, że posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody, aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej. W ocenie organu nie ma też podstaw do uznania, że projektowany obiekt nie nawiązuje charakterem do istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Określony bowiem w § 6 ust. 1 planu miejscowego wymóg nawiązywania charakterem do istniejącej zabudowy ma charakter ogólny. Jeżeli lokalny prawodawca przewiduje wymóg budowy obiektów o określonym "charakterze", jednocześnie nie precyzując bliżej, jakie kryteria przesądzają o nadaniu tego charakteru zabudowie, należy przyjąć, że spełnienie przez inwestora wymienionych w planie szczegółowych warunków zabudowy (w zakresie parametrów budynku, kształtu dachu, itd.) jest równoznaczne z nadaniem projektowanemu budynkowi pożądanego "charakteru". Organ odwoławczy stwierdził też, że wprawdzie położone w sąsiedztwie budynki mają niższy wskaźnik intensywności zabudowy, jednak nie może to być przesłanką uzasadniającą niewydanie pozwolenia na budowę, skoro plan miejscowy milczy w kwestii wymaganego wskaźnika intensywności zabudowy. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzono zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami technicznymi, a także kompletność przedłożonego projektu oraz wykonanie go przez osoby uprawnione, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K. (dalej jako "skarżący"). W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 pb, bowiem udzielono pozwolenia na budowę, mimo niezgodności projektu z planem miejscowym. Skarżący stwierdził, że planowana inwestycja nie stanowi odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ponieważ poszczególne części nie są konstrukcyjnie samodzielne, jak choćby posiadają wspólne fundamenty oraz poddasze. Nie jest to więc zabudowa szeregowa jednorodzinna. W skardze zarzucono również, że projektowany obiekt wbrew dyspozycji § 6 ust. 1 planu miejscowego koliduje z istniejącą zabudową. Skarżący podkreślił, że wskaźnik intensywności istniejącej w okolicy zabudowy nie przekracza 20%. Tymczasem powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji wynosi 247,77 m2, co stanowi ok. 20,65%, jednakże intensywność zabudowy projektowanej inwestycji zdefiniowana jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy (czyli sumy powierzchni całkowitej wszystkich budynków na działce wraz z podjazdami i tarasami) do powierzchni działki budowlanej wynosi ponad 50%, co znacząco przekracza wartość tego wskaźnika dla okolicznej zabudowy. Forma zabudowy wolnostojącej jest dominująca na przedmiotowym terenie, zatem zabudowa szeregowa stanowi zjawisko nienawiązujące charakterem do panującej zabudowy. Co więcej w najbliższym sąsiedztwie nie występują zespoły zabudowy, gdzie znaczącą część stanowiłaby zabudowa o szeregowym charakterze. Skarżący podniósł nadto, że w myśl § 6 ust. 6 i 7 planu miejscowego, front działki nie może być mniejszy niż 20 metrów, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 700 m2. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje zaś inwestycję, w której segment środkowy uzyskuje szerokość frontu około 6,5 metra, a powierzchnia działki środkowej nie przekroczy 260 m2. Jest więc w istocie obejściem wymagań planu miejscowego w zakresie wymaganej wielkości działek budowlanych. W skardze wyartykułowano, że zabudowa szeregowa powstaje przez ustawienie w szeregu segmentów budynku w taki sposób, że segmenty te łączą się ścianami bocznymi, znajdującymi się w granicach działek. Przyjęcie, że każdy budynek należy traktować jako samodzielny obiekt budowlany posiadający odrębność konstrukcyjną, powoduje, że każdy z projektowanych budynków z osobna powinien spełniać warunki wynikające z zapisów miejscowego planu, w tym dotyczące wielkości działki. Zdaniem skarżącego ocena projektu budowalnego w postępowaniu administracyjnym dokonana została w sposób wybiórczy i zdawkowy (naruszenie art. 7, art. 75 i art. 77 kpa), zaś uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest niewystarczające i nie uwzględnia interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (naruszenie art. 6, art. 8, art. 12, art. 107 § 3 kpa).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasadny jest zarzut skargi podnoszący niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym.

W świetle regulacji z art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 pb nie budzi wątpliwości, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może udzielić pozwolenia budowlanego w przypadku, gdy wystąpiła niezgodność projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ocena zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi być kompleksowa. Musi więc obejmować całość projektu budowlanego (tj. projekt zagospodarowania terenu jak i część architektoniczno-budowlaną) oraz wszystkie określone w miejscowym planie wymagania, które w związku z planowaną inwestycją będą musiały znaleźć zastosowanie. Tylko pod takim warunkiem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego spełni swoją zasadniczą funkcję polegającą na zapewnieniu przestrzegania wymagań ładu przestrzennego na etapie projektowania inwestycji budowlanej.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nieprawidłowo oceniły zgodność projektu budowlanego z określoną w planie miejscowym funkcją terenu, na którym planowana jest inwestycja. Jak bezspornie wynika z § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego jedynym dopuszczalnym przeznaczeniem na terenie objętym projektem budowlanym jest przeznaczenie pod "budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne" (symbol 2 MN). A contrario, niedopuszczalna jest więc na tym terenie realizacja funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

Ani obowiązujący plan miejscowy, ani też inne regulacje z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie określają, co należy rozumieć pod pojęciem "budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego". W praktyce więc odpowiedzi na tego rodzaju pytania poszukuje się najczęściej w przepisach prawa budowlanego. Wprawdzie prawo budowlane służy rozstrzyganiu kwestii konstrukcyjno-technicznych a nie urbanistycznych, to jednak silny związek tych dwóch dziedzin prawa implikuje częste interpretacje pojęć urbanistycznych przy użyciu siatki pojęciowej prawa budowlanego.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy stwierdzając zgodność projektu budowlanego z określoną w planie miejscowym funkcją 2MN powołały się na definicję legalną "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" określoną przepisach prawa budowlanego, a konkretnie w art. 3 pkt 2a pb. Wynika z niego, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W ocenie organów, skoro projekt budowlany przewiduje realizację mieszkalnego obiektu budowlanego składającego się z trzech samodzielnych segmentów w zabudowie szeregowej, to należy tym samym zakwalifikować go jako "budynek mieszkalny jednorodzinny" w rozumieniu art. 3 pkt 2a pb, a tym samym jako realizację "budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego" w rozumieniu § 7 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego.

W okolicznościach sprawy opisana wyżej subsumcja była nieuprawniona. Należy zwrócić uwagę, że "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" w rozumieniu art. 3 pkt 2a pb jest zawsze "jeden" budynek. Chodzi tu o "jeden" budynek wolno stojący, "jeden" budynek w zabudowie bliźniaczej oraz "jeden" budynek w zabudowie szeregowej lub grupowej. Celem tej definicji jest bowiem wyartykułowanie, że budynek mieszkalny może zachować konstrukcyjną samoistność (samodzielność), mimo różnych form zabudowy. W przypadku więc zabudowy szeregowej "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" w rozumieniu art. 3 pkt 2a pb będzie wyłącznie jej pojedynczy segment.

Odnosząc powyższe do ustaleń planu miejscowego stwierdzić należy, że realizacja funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN) to realizacja w obrębie konkretnej działki budowlanej budynku mieszkalnego wolnostojącego lub segmentu zabudowy bliźniaczej czy szeregowej. Tymczasem według przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego na jednej działce budowlanej nr [...] przewiduje się realizację trzech samodzielnych budynków (segmentów) jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, co w rzeczywistości oznacza realizację na przedmiotowej działce zabudowy wielorodzinnej, na którą plan miejscowy nie zezwala. Zabudowa mieszkaniowa w formie szeregowej rozpatrywana jako całość (wszystkie segmenty łącznie) nigdy nie będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym stanowi art. 3 pkt 2a pb. Innej zaś perspektywy w niniejszej sprawie przyjąć nie można, skoro realizację wszystkich segmentów planuje się na jednej i niepodzielnej działce geodezyjnej.

Sąd zwraca uwagę, że przedłożony projekt budowlany nawet nie zakłada wydzielenia odrębnych działek gruntu pod poszczególnymi segmentami projektowanej zabudowy. Byłoby to zresztą niemożliwe z uwagi na przewidziane w planie miejscowym minimalne normatywy powierzchniowe działek budowlanych. Prawodawca lokalny w ramach ogólnych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu określił bowiem minimalną szerokość frontu działki na 20 m oraz minimalną powierzchnię działki na 700 m2 (zob. § 6 ust. 6 i 7 planu miejscowego). Działka nr [...], na której planowana jest realizacja inwestycji spełnia powyższe wymagania (front – 30,86 m, powierzchnia - 1200 m2). Jak jednak słusznie zauważyła strona skarżąca, gdyby działkę przeznaczoną pod inwestycję podzielić wzdłuż ścian łączących poszczególne segmenty projektowanej zabudowy, żadna z powstałych działek nie spełniałaby określonych w planie minimalnych wymagań.

Należy podkreślić, że w uwarunkowaniach urbanistycznych, pełniących pierwszorzędną rolę przy interpretacji przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, występuje ścisły związek pomiędzy różnymi formami zabudowy zwartej a strukturą działek geodezyjnych. Nie bez powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano stanowisko wiążące formę zabudowy szeregowej z określonym przebiegiem linii podziału geodezyjnego. Wskazywano, że zabudowa szeregowa ze swej istoty musi być zabudową w granicy działek (wyrok NSA z 2 X 2015 r., II OSK 409/14, publ. CBOSA). Stwierdzano, że jeśli żadna ze ścian bocznych któregokolwiek z segmentów zabudowy szeregowej nie znajduje się w granicy działki, to brakuje istotnej cechy zabudowy szeregowej (wyrok NSA z 12 II 2015 r., II OSK 1696/13; wyrok WSA w Poznaniu z 28 II 2013 r., II SA/Po 8/13 – publ. CBOSA).

Wobec powyższego już drugorzędne znaczenie mają argumenty skargi wykazujące brak konstrukcyjnej samodzielności segmentów planowanej zabudowy szeregowej. Bez względu bowiem na ocenę tej kwestii nie ulega wątpliwości, że projektowany obiekt budowlany jako całość służyć ma zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych trzech rodzin. Taki zaś cel sprzeczny jest z przeznaczeniem 2MN określonym w planie miejscowym.

Konkludując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 pb mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa.

Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy dokona ponownej oceny projektu budowlanego uwzględniając wyżej sformułowane uwagi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) .