Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., nr [...].

Wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie [...], zwróciło się do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: OW NFZ) o podanie adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) albo udostepnienie skanów informacji wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. od maja 2016 r. do dnia wykonania wniosku. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie informacji na adres mailowy.

Odpowiadając na ww. wniosek OW NFZ pismem z [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie czy wniosek obejmuje dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii z kontroli przeprowadzonych przez OW NFZ, czy też także z postepowań kontrolnych przeprowadzonych w samym oddziale NFZ.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. wnioskodawca poinformował OW NFZ, że wniosek z [...] sierpnia 2016 r. dotyczył tzw. kontroli zewnętrznych i wewnętrznych.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. OW NFZ poinformował wnioskodawcę, że syntetyczne informacje dotyczące kontroli przeprowadzonych zarówno przez NFZ jak i samej instytucji, znajdują się w BIP, zamieszczonym na stronie internetowej Centrali NFZ, pod wskazanym adresem. Jednocześnie OW NFZ poinformował, że w okresie objętym wnioskiem kontrolę w OW NFZ przeprowadziła NIK, kontrola [...]. Jej wyniki zostaną opublikowane w BIP po akceptacji, która przewidziana jest na III kwartał 2016 r. (zgodnie z planem pracy NIK na 2016 r.) oraz Urząd Wojewódzki, poz. 22 w Planie kontroli zewnętrznych. Jej wyniki zostaną opublikowane w BIP. Organ wskazał, że pozostałe informacje, których dotyczy wniosek, zgodnie z zasadami dotyczącymi udostępniania informacji publicznej, stanowią informację przetworzoną, wymagającą podjęcia licznych czynności polegających na szczegółowej analizie treści znacznej ilości dokumentów, pod kątem ustalenia które z nich zawierają dane ustawowo chronione, a następnie na ich anonimizacji. W związku z powyższym organ zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie okoliczności wskazujących, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z [...] września 2016 r. wnioskodawca poinformował organ, że nie zgadza się z jego stanowiskiem, jakoby przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Zaznaczono, że zwrócono się o udostępnienie informacji w chwili składania wniosku istniejącej, której udostępnienie nie wymaga poczynienia jakichkolwiek działań intelektualnych w celu wytworzenia nowej informacji. Udostępnienie żądanych informacji wymaga przedsięwzięcia tylko czynności technicznych. Te zaś nie uzasadniają uznania, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji przetworzonej. W związku z tym, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji przetworzonej, nie jest zasadne wezwanie Stowarzyszenia do wykazania spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

Decyzją z [...] września 2016r. Nr [...] Dyrektor OW NFZ odmówił udostępnienia w formie elektronicznej skanów dokumentacji przebiegu i efektów, wystąpień, stanowisk, wniosków oraz opinii z wszystkich kontroli wewnętrznych i zewnętrznych, obejmujących okres od dnia 1 maja 2016 r. do dnia wykonania przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor OW NFZ wyjaśnił, że dokumenty, których przekazania w formie elektronicznej domaga się strona, stanowi dokumentację objętą we wnioskowanym okresie: 14 kontrolami dotyczącymi realizacji umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, 6 kontrolami w zakresie ordynacji lekarskich, 48 kontrolami obejmującymi refundację recept oraz 1 kontrolą wewnętrzną. Dokumentacja z przeprowadzonych kontroli dotyczy:

1) realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – obejmuje szacunkową ilość stron w liczbie około 16 940 (14 kontroli x średnio ok. 1 210 stron = średnio ok. 16 940 stron),

2) ordynacji lekarskich – obejmuje szacunkową ilość stron w liczbie około 360 (6 kontroli x średnio ok. 60 stron = średnio ok. 360 stron),

3) refundacji recept – obejmuje szacunkową ilość stron w liczbie około 19 200 (48 kontroli x średnio ok. 400 stron = średnio ok. 360 stron),

4) kontroli wewnętrznej obejmuje 51 stron.

Wnioskiem strony objęta jest dokumentacja, w której skład wchodzi według

wstępnych szacunków około 36 551 stron dokumentów. Oprócz dokumentacji z kontroli wewnętrznej, w treści tych dokumentów (obejmujących szacunkowo 36 500 stron) znajdują się dane osobowe pacjentów, informacje o stanie zdrowia oraz informacje objęte przez skontrolowanych świadczeniodawców – tajemnicą przedsiębiorcy. W konsekwencji przygotowanie wnioskowanej dokumentacji wymagałoby przeanalizowania szacunkowo 36 551 stron, w celu usunięcia z nich danych osobowych pacjentów, informacji o ich stanie zdrowia – jako informacji szczególnie wrażliwych oraz informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Ponadto zgodnie z wnioskiem strony, po usunięciu z dokumentacji przedmiotowych informacji, dokumentacja ta musi zostać posegregowana (szacunkowo ok. 36 551 stron dokumentów) według kryteriów wskazanych przez stronę, tj. na dokumentację obejmującą: przebieg, efekty, wystąpienia, stanowiska, opinie, z wszystkich kontroli zewnętrznych i wewnętrznych zrealizowanych w przedmiotowym okresie.

W ocenie organu, wyodrębnienie wnioskowanych informacji i ich przekazanie zgodnie ze wskazanymi kryteriami i formie, będzie procesem bardzo pracochłonnym, zarówno w płaszczyźnie organizacyjnej, jak i intelektualnej, który w sposób istotny wpłynie na ograniczenia zakresu realizowanych zadań przez Wydział Kontroli, co oznacza, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Skoro zatem wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego znaczenia żądanej przez niego informacji dla interesu publicznego, zasadnym była odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosło Stowarzyszenie [...]. We wniosku strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wniosek z [...] sierpnia 2016 r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej. Wskazano, że jak wynika z opisu sprawy zawartego w uzasadnieniu skarżonej decyzji wniosek dotyczył innych informacji niż to próbuje wykazać Dyrektor OW NFZ. Możliwie – zdaniem skarżącego jest – że błędne uzasadnienie ma na celu ukrywanie braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 3 u.d.i.p.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] października 2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] września 2016 r. Nr [...]. Organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie [...] wniosło o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2016 r. Nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące – ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie w pierwszej kolejności stwierdziło, że nie można uznać, że wyszukanie informacji publicznej świadczy o jego przekształceniu. Wyszukanie informacji publicznej, choć mogące się wiązać z nakładem pracy i kosztownością, nie stanowi o jej przetworzeniu. W wyniku wyszukania nie powstaje żadna jakościowo nowa informacja. Wyszukanie nie wiąże się z dokonywaniem czynności intelektualnych (merytorycznych), zaś czynności technicznych. Zatem pomimo, że tak przetworzenie jak i wyszukanie mogą wiązać się z pracochłonnością, czy kosztownością, to nie należy ich z tego powodu utożsamiać. To zaś oznacza, że przedmiotem złożonego wniosku bez wątpienia nie była informacja przetworzona.

Skarżące Stowarzyszenia wskazało ponadto, że zgodnie z art. 8 ust. 3 zd. 1 u.d.i.p. informacje te obligatoryjnie muszą być zamieszczone na stronie podmiotowej danego podmiotu zobowiązanego (art. 8 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). W przedmiotowej sytuacji wnioskodawca zwrócił się zatem o udostępnienie informacji publicznej, która powinna znajdować na stronie podmiotowej BIP podmiotu zobowiązanego. Gdyby zatem informacje te znajdowały się we wskazanym urzędowym teleinformatycznym publikatorze (BIP) to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany nie musiałby udostępniać tych informacji na wniosek.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja z [...] września 2016 r. Nr [...], naruszają przepisy prawa materialnego a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Bezsporne w sprawie jest, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p., a adresat wniosku, tj. Dyrektor OW NFZ należy do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia na gruncie tej ustawy. W związku z tym, iż powyższe kwestie nie były kwestionowane w toku postępowania, to należy je uznać za dostatecznie wyjaśnione i zaniechać ich dalszego analizowania w ramach niniejszego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma

okoliczność, na jaką zwróciła uwagę strona skarżąca w skardze, że wnioskowane informacje, tj. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowią informacje o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 3 zd. 1 u.d.i.p. informacje te obligatoryjnie muszą być zamieszczone na stronie podmiotowej danego podmiotu zobowiązanego (art. 8 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). Jak słusznie zatem zauważył skarżący, złożony przez niego wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej, która powinna znajdować na stronie podmiotowej BIP organu. Gdyby zatem informacje te znajdowały się we wskazanym urzędowym teleinformatycznym publikatorze (BIP) to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot zobowiązany nie musiałby udostępniać tych informacji na wniosek. Wystarczyłoby bowiem wskazanie adresu strony internetowej, pod którym informacje te można znaleźć. Skoro więc informacja publiczna której udostępnienia domaga się strona skarżąca nie znajduje się na stronie BIP organu, organ ten zobowiązany jest do jej udostępnienia, w takim zakresie, w jakim powinna ona znajdować na stronie podmiotowej BIP.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.