Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Tychy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Tychy a Burmistrzem Pszczyny w przedmiecie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej J. P. postanawia wskazać Prezydenta Miasta Tychy jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Wnioskiem z 12 lutego 2015 r. Prezydent Miasta Tychy zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie spoin o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Pszczyny poprzez wskazanie Burmistrza Pszczyny jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowanie do domu pomocy społecznej J. P., zam. w P. ul [...], którego opiekunem prawnym jest J. M., zam. w T., ul. [...]. Ponadto, zawarto wniosek o zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że przekazując sprawę, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Pszczynie (dalej również jako Dyrektor OPS) uzasadnił właściwość miejscową Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach (dalej również jako MOPS) miejscem zamieszkania J. M., zam. w T., ul. [...], będącą na mocy postanowienia sądowego z 6 listopada 2014 r. opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie J. P. Do akt sprawy dołączone zostało pismo z Sądu Rejonowego w Pszczynie z 23 grudnia 2014 r. informujące o ustanowieniu J. M. opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego J. P,

Zdaniem wnioskodawcy, przekazanie sprawy nastąpiło z obrazą art. 101 ust.l ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.) oraz art. 25 k.c. i 27 k.c. Zgodnie z ww. przepisami, właściwą miejscowo gminą do załatwienia wniosku jest gmina miejsca zamieszkania zainteresowanego. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania oraz miejsca zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej. Należy zatem odnieść się w tej kwestii do art. 25 k.c. oraz art. 27 k.c. Za miejsce zamieszkania osoby fizycznej uznaje się więc miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, natomiast w przypadku osoby pozostającej pod opieką, jest to miejsce zamieszkania opiekuna.

W przedmiotowej sprawie 18 marca 2014 r. do OPS w Pszczynie złożony został wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z załączonego do akt protokołu wynika, że J. P. mieszkał w P. gdzie ma miejsce zamieszkania i gdzie przebywa w chwili obecnej.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie wyrażany jest pogląd, że ustalając organ właściwy w sprawach z pomocy społecznej należy wziąć pod uwagę miejsce zamieszkania osoby uprawnionej, a nie miejsce zamieszkania jej opiekuna, albowiem to gmina miejsca zamieszkania beneficjenta powinna ponosić wydatki na jego świadczenia. Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę wyrok WSA w Gliwicach z 15 lutego 2008 r., IV SA/G1 800/07, jak i stanowisko wyrażone przez S. Niteckiego w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Wrocław 2013, s. 707 i 708). Wskazuje się tam, że przepis art. 101 u.p.s. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 27 k.c. Zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, ustalając właściwość miejscową organu kierującego osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych do domu pomocy społecznej, na podstawie art. 101 u.p.s., należy wziąć pod uwagę miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Świadczeniobiorcą jest natomiast osoba kierowana do domu pomocy społecznej, a nie jej opiekun prawny. Z uwagi na przedstawione argumenty, Prezydent Miasta Tychy wniósł o uznanie, właściwy w sprawie jest Ośrodek Pomocy Społecznej w Pszczynie.

W odpowiedzi, Burmistrz Pszczyny wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez uznanie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tychach. Ponadto wniesiono o obciążenie wnioskodawcy kosztami postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, że na skutek orzeczenia Sądu Okręgowego w Katowicach, Wydział i Cywilny, sygn. akt I Ns 23/14 z 26 sierpnia 2014 r. J. P. został ubezwłasnowolniony całkowicie i został dla niego ustanowiony opiekun prawny – J. M. W następstwie powyższego uległo zmianie miejsce zamieszkania strony. Ponieważ zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy ustawy o pomocy społecznej nie regulują pojęcia zamieszkania, zachodzi konieczność odniesienia się do uregulowań Kodeksu cywilnego, które definiują miejsce zamieszkania osoby fizycznej. W przypadku osoby ubezwłasnowolnionej, miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 k.c.). Stanowisko to zostało wielokrotnie potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 14.02.2014 r., I OW 277/13, z 24.10.2013 r., I OW 155/13, czy z 17.09.2013 r., I OW 138/13). Z uwagi na zaprezentowane orzecznictwo, nie można uznać że prawidłowy jest pogląd zawarty w powołanym przez wnioskodawcę wyroku WSA w Gliwicach.

Zdaniem Burmistrza Pszczyny właściwość organu wynika z miejsca zamieszkania strony, ustalonej na podstawie art. 27 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 w zw. z art. 15 § 1 piet 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Tychy a Burmistrzem Pszczyny, ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku o skierowanie J. P. do Domu Pomocy Społecznej.

W sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia będzie gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Organ właściwy miejscowo do załatwienia sprawy należy ustalić według treści art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s. Dla ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie należy jednak stosować przepisy Kodeksy cywilnego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym i administracyjnym, ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje tego pojęcia. Kodeks cywilny określa m.in. miejsce zamieszkania osób, znajdujących się w sytuacjach szczególnych, to jest np. osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie (art. 27 k.c.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

W sytuacji, gdy dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie zostanie przez sąd ustanowiony opiekun, właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej, jest organ miejsca zamieszkania jej opiekuna. Skoro generalnie pojęcie "miejsca zamieszkania" w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest ustalane w oparciu o definicję, zawartą w kodeksie cywilnym (art. 25 k.c.), a Kodeks ten reguluje również sytuacje szczególne, dla których, także jako definicje legalne, określa tzw. "pochodne miejsce zamieszkania", to brak jest uzasadnionych podstaw by - w tego rodzaju sprawach - odmiennie ustalać miejsce zamieszkania dla osób ubezwłasnowolnionych. Ponadto, należy również mieć na uwadze, że posługując się definicją legalną, którą zawiera dana ustawa (przy braku przepisów szczególnych) — dla spójności prawa - celowe jest przyjęcie również innej definicji legalnej, którą ta ustawa zawiera, a która to definicja jest ściśle tematycznie powiązana z poprzednią.

W związku z powyższym, skład orzekający w analizowanej sprawie stwierdził - podzielając pogląd zawarty w postanowieniu NSA z 24 października 2013 r., I OW 155/13 (ONSAiWSA z 2015 r. nr 3, poz. 38), że nie jest trafny, wyrażony w wyżej przytoczonym orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że art. 101 ust. 1 u.p.s. stanowi, w sprawach rozpoznawanych na jej podstawie, lex specialis w stosunku do art. 27 k.c. a zatem, że ustalając organ właściwy do rozpoznania sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczącej osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, należy brać pod uwagę rzeczywiste miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia, a nie miejsce zamieszkania jej opiekuna.

Przepisów art. 101 ust, 1 u.p.s. i art. 27 k.c. nie można porównywać. Inny jest bowiem zarówno ich charakter, jak i cel. Przepis art. 101 ust. 1 u.p.s. nie wyjaśnia w żaden sposób, jak należy rozumieć pojęcie "miejsca zamieszkania", gdyż jest przepisem wyłącznie o charakterze procesowym i technicznym. Przepis art. 27 k.c. jest natomiast przepisem prawa materialnego a dodatkowo zawiera tzw. definicję legalną. Stanowiąc, że miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, ustawodawca miał w tym przypadku na uwadze fakt, że to opiekun prawny jest reprezentantem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, sprawuje nad nią pieczę i zarządza jej majątkiem.

Zatem, aby opiekun mógł się ze swych obowiązków, prawidłowo i z korzyścią dla podopiecznego, wywiązać, wszystkie informacje i sprawy, dotyczące osoby ubezwłasnowolnionej, muszą koncentrować się wokół jej opiekuna. Z tego także powodu wydaje się rzeczą pożądaną, aby osoba ubezwłasnowolniona całkowicie była umieszczona w domu pomocy społecznej usytuowanym w pobliżu nie jej dotychczasowego, rzeczywistego miejsca zamieszkania a miejsca zamieszkania jej opiekuna prawnego.

Ustawa o pomocy społecznej, choć ma charakter ustawy kompleksowej a zatem reguluje również m. in. kwestie zasad ponoszenia odpłatności za przyznawane na jej podstawie świadczenia, stawia sobie jednak za cel nadrzędny udzielanie potrzebującym pomocy. Z tego więc punktu widzenia, istotne w tym przypadku jest głównie dobro łudzi a kwestia rozliczeń finansowych i obowiązek partycypowania w kosztach, który - z racji wykonywania zadań publicznych - obciąża poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, ma znaczenie bardziej drugoplanowe.

W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że wniosek o umieszczenie J. P. w domu pomocy społecznej powinien być załatwiony przez Prezydenta Miasta Tychy, a więc przez organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby, której wniosek dotyczy. Miejsce zamieszkania opiekuna prawnego – J. M. - nie jest w niniejszej sprawie przez organy pozostające w sporze kwestionowane. Pogląd o zasadności zastosowania art. 27 k.c. i ustaleniu właściwego organu z uwagi na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie wydaje się być ugruntowany w orzecznictwie (por. też postanowienia NSA z 17 września 2013 r., I OW 138/13 oraz z 14 lutego 2014 r,, I OW 277/13 - powołane zresztą już przez Burmistrza Pszczyny).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ ani art. 200, ani też art. 203 i 204 p.p.s.a. nie miały zastosowania w tej sprawie.