Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na Zarządzenie Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia 17 lutego 2009 r. Nr 176/09 w sprawie regulaminu użytkowania cmentarza komunalnego w Juszczynie stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.

W dniu 17 lutego 2009 r. Burmistrz Makowa Podhalańskiego, działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wydał zarządzenie w sprawie regulaminu użytkowania cmentarza komunalnego w Juszczynie.

Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na to zarządzenie, domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to:

1) art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g.") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu poprzez przekroczenie ustawowe poprzez przyznanie kompetencji burmistrzowi do określenia zasad korzystania z cmentarza komunalnego, podczas, gdy wyłączną kompetencję prawotwórczą na obszarze gminy ma rada gminy;

2) art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ono adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych;

3) art. 20a ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez określenie w § 9 ust. 1 ppkt c zakazu wprowadzania psów bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne;

4) art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez zawężenie w § 7 zarządzenia możliwości przeprowadzania ekshumacji tylko na zarządzenie prokuratora lub sądu oraz na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego;

5) powtórzenie art. 15 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia oraz art. 51 § 1, art. 58 § 1, art. 144, art. 145 ustawy Kodeks wykroczeń w § 9 ust. 1, 3, 5, 7 zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Makowa Podhalańskiego uznał skargę za zasadną, podzielając zaprezentowane w niej przez skarżącego stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy (odpowiednio zarządzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) może nastąpić tylko wówczas, gdy pozostają one w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Makowa Podhalańskiego w sprawie regulaminu użytkowania cmentarza komunalnego w Juszczynie.

W Regulaminie znalazło się szereg postanowień, które można określić zbiorczym terminem "zasad korzystania" z obiektów i urządzeń cmentarnych. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju normy zakodowane w postanowieniach Regulaminu adresowane są do nieograniczonego kręgu osób odwiedzających cmentarz i dotyczą nieograniczonej liczby powtarzalnych sytuacji – mają więc charakter generalny i abstrakcyjny. Regulamin jest więc w istocie aktem normatywnym zawierającym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – co wyczerpuje definicję aktu prawa miejscowego. Charakter normatywny aktu oznacza bowiem, że akt taki wyznacza adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75).

W istocie zatem Regulamin użytkowania cmentarza komunalnego w Juszczynie w istotnej mierze wykazuje cechy aktu, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – czyli aktu normującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (w tym przypadku z cmentarza komunalnego) – będącego aktem prawa miejscowego. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. o sygn. akt I OSK 669/06 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania powszechnie obowiązującą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały, rada gminy. Jedynie wyjątkowo, w dopuszczonym w art. 41 ust. 2 u.s.g. przypadku "niecierpiącym zwłoki" – który w niniejszej sprawie z pewnością nie zachodził – przepisy porządkowe może wydać wójt (burmistrz, prezydent miasta, w formie zarządzenia). Akty te – w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie powoływanej jako "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zasadny jest zatem zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów, a naruszenie to ma charakter istotny. Zaistniałe uchybienia skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego Zarządzenia jako sprzecznego z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna, chyba że – jak stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g. – naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego,

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości było w pełni uzasadnione. Wobec zaistniałych naruszeń prawa zbędne stało się rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art.147 § 1 p.p.s.a.