Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Ostródzkiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Ostródzkim a Miastem na prawach powiatu Wrocław w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego P. S. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto na prawach powiatu Wrocław jako właściwe w sprawie.

Wnioskiem z dnia 21 września 2018 r., działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - powoływanej dalej jako k.p.a.) Powiat Ostródzki, reprezentowany przez Starostę Ostródzkiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Ostródzkim a Miastem na prawach powiatu Wrocław poprzez wskazanie Miasta na prawach powiatu Wrocław jako właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego P. S. umieszczonego w rodzinie zastępczej Państwa M. i S. M.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd Rejonowy w Ostródzie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r., o sygn. akt III Nsm 188/14 pozbawił władzy rodzicielskiej M. D. i J. S. nad małoletnim synem P. S., urodzonym w dniu [...] w Ostródzie i umieścił małoletniego w Rodzinie Zastępczej w Ostródzie.

Następnie Sąd Rejonowy w Ostródzie postanowieniem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt Nsm 147/15 zmienił swoje postanowienie w sprawie III Nsm 188/14 w ten sposób, że pozostawiając pozbawienie władzy rodzicielskiej J. S. i M. D. nad małoletnim synem P. S., nakazał umieszczenie małoletniego w niezawodowej rodzinie zastępczej M. i S. M. i ustalił miejsce zamieszkania małoletniego w każdorazowym miejscu zamieszkania rodziny zastępczej.

Pismem z dnia 21 lipca 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodziny w Ostródzie przesłało do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu projekt porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej.

W odpowiedzi na tę propozycję Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu pismem z dnia 5 października 2016 r. odmówił zawarcia porozumienia z uwagi na fakt, iż Miasto na prawach powiatu Wrocław nie jest właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego w pieczy zastępczej, albowiem z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika, aby miejscem zamieszkania dziecka, jak również jego rodziców przed umieszczeniem w pieczy zastępczej był Wrocław, tylko I.

W związku z tym wnioskodawca wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej jest Miasto na prawach powiatu Wrocław, ponieważ po raz pierwszy został on formalnie umieszczony w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Ostródzie z dnia 26 czerwca 2014 r. Przed tym orzeczeniem miejscem zamieszkania jego i rodziców był Wrocław, ul. [...], dokąd powrócili po krótkotrwałym pobycie w miejscowości I., po zakończeniu procedury sądowej o pozbawienie władzy rodzicielskiej.

Matka małoletniego od 2007 r. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny, a wrocławski ośrodek przyznał jej także zasiłek rodzinny, co wynika z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015 r. Z dalszej korespondencji MOPS we Wrocławiu wynika ponadto, że rodzice małoletniego wynajęli mieszkanie przy ul. [...] we Wrocławiu, w którym zamieszkali wraz z dziećmi, także tymi z wcześniejszych związków matki małoletniego i to na terenie Wrocławia mieszkali do czasu przewiezienia małoletniego do rodziny zastępczej w miejscowości P.

Pismem z dnia 6 października 2015 r. Urząd Miejski Wrocławia Wydział Spraw Obywatelskich poinformował Powiatowe Centrum Rodziny w Ostródzie, że małoletni jest zameldowany na pobyt stały przy ul. [...] we Wrocławiu. Mimo tego, MOPS we Wrocławiu stoi na stanowisku, iż małoletni przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej zamieszkiwał w I. (powiat ostródzki).

W ocenie wnioskodawcy, skoro z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że rodzice małoletniego, co najmniej od 2007 r. przebywali we Wrocławiu, a więc zamieszkiwali i pobierali zasiłki we Wrocławiu, to fakt przemijającego pobytu w I. nie może przesądzać o ustaleniu miejsca zamieszkania małoletniego na obszarze powiatu ostródzkiego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 17 października 2018 r., Miasto na prawach powiatu Wrocław reprezentowane przez Prezydenta Wrocławia w imieniu, którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu wniosło o wskazanie Powiatu Ostródzkiego jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek wskazywano, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ostródzie pismem z dnia 28 października 2016 r. poinformowało Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu, iż Powiat Ostródzki uznał się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego. Wskazywano, że niezrozumiałym jest, dlaczego Powiat Ostródzki nie dysponując nowymi dowodami w sprawie, jak również nie powołując się na żadne nowe okoliczności i pomimo uznania swojej właściwości, dopiero po dwóch latach występuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stosownym wnioskiem.

Poza powyższym wskazywano, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika, aby miejscem zamieszkania dziecka, jak również jego rodziców przed umieszczeniem w pieczy zastępczej był Wrocław. Argumentowano, że istotne jest, że Sąd Rejonowy w Ostródzie prowadził od 2014 r. postępowanie opiekuńcze aż do czasu prawomocnego orzeczenia o umieszczeniu chłopca w pieczy zastępczej i pozbawieniu jego rodziców władzy rodzicielskiej. Sprawa ta nie została przekazana do Sądu Okręgu we Wrocławiu, co dowodzi, że Sąd Rejonowy w Ostródzie uznał, że miejscem zamieszkania osób względem, których toczyło się postępowanie jest obszar jego właściwości.

W konkluzji twierdzono, że powoływana przez wnioskodawcę kwestia pobierania przez matkę małoletniego świadczeń rodzinnych we Wrocławiu również nie rzutuje na uznanie Miasta Wrocławia za właściwe w sprawie albowiem świadczenia te były pobierane w czasie po orzeczeniu o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, jak również po pozbawieniu rodziców władzy rodzicielskiej. Postępowanie w sprawie ich przyznania było wznawiane, a w jego wyniku wydano decyzję odmowną. Co więcej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu stwierdził, że świadczenia te zostały nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi, co - w ocenie organu - potwierdza decyzja z dnia [...] listopada 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór, jaki zaistniał pomiędzy Powiatem Ostródzkim a Miastem na prawach powiatu Wrocław jest negatywnym sporem o właściwość i dotyczy wskazania powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 998 – powoływanej dalej jako ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2 tego unormowania, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest zatem od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepisy art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga, więc w pierwszej kolejności wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem. Pojęcie "miejsce zamieszkania" wyjaśniają przepisy kodeksu cywilnego, gdzie art. 25 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, zaś zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ze skoncentrowania aktywności życiowej w określonej miejscowości (zob. postanowienie NSA z dnia 15 października 2018 r., sygn. akt I OW 108/18, lex nr 2582977).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach przedstawionej sprawy uwzględnić należało, że Sąd Rejonowy w Ostródzie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014 r., o sygn. akt III Nsm 188/14 pozbawił rodziców władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem, urodzonym w dniu [...] w Ostródzie i umieścił małoletniego w Rodzinie Zastępczej. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, matka małoletniego zamieszkiwała we Wrocławiu przy ul. [...], a pobyt w I. miał charakter okazjonalny i sprawdzał się do wizyty u rodziny, podczas której to wizyty urodził się małoletni. W okresie od stycznia 2014 r., a więc jeszcze przed urodzeniem małoletniego, przysługiwały jej świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł miesięcznie przyznanego bezterminowo od 1 grudnia 2007 r. Pozwala to na przyjęcie, że od 2007 r. miejscem zamieszkania matki małoletniego było Miasto Wrocław. Poza tym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu przyznawał jej także inne świadczenia, np. jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka w kwocie 1000,00 zł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015 r. wynika ponadto, że na małoletniego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. przyznano jego matce zasiłek rodzinny w kwocie 77,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. Decyzję przyznającą wspomniane świadczenie uchylono następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. i odmówiono wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na małoletniego na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uznano świadczenie rodzinne wypłacone za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 lipca 2015 r. w łącznej kwocie 693,00 zł za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Należy jednak zaznaczyć, że było to konsekwencją otrzymania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej postanowienia Sądu Rejonowego w Ostródzie z dnia 26 czerwca 2014 r., o sygn. akt III Nsm 188/14 pozbawiającego rodziców władzy rodzicielskiej nad małoletnim. Nie zmienia to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego faktu, że matka małoletniego od 2007 r. pobierała inne świadczenia z miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu. Z akt sprawy (pisma MPOPS z dnia 18 lutego 2016 r.) wynika dodatkowo, że rodzice małoletniego dopiero od lutego 2016 r. nie zamieszkują we Wrocławiu przy ul. [...], lecz wynajmują mieszkanie w tym samym mieście pod adresem - ul. [...]. Do czasu pozbawienia władzy rodzicielskiej rodzice małoletniego mieszkali więc we Wrocławiu, a pobyt w I. miał charakter tymczasowy. Potwierdza to także znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja meldunkowa (akta administracyjne nie posiadają numeracji kart, niemniej jednak chodzi o wyciągi z dokumentacji ewidencji ludności sporządzone przez specjalistę H. P. (brak daty) oraz przez M. F. w dniu 25 sierpnia 2016 r.), w świetle których małoletni był zameldowany we Wrocławiu od dnia 27 maja 2014 r., a jego aktualny na dzień 25 sierpnia 2016 r. adres zameldowania to ul. [...], Wrocław.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnia to przyjęcie, że właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego w ramach niniejszego sporu będzie Miasto na prawach powiatu Wrocław, ponieważ w pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z kolei, stosownie do art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W tym świetle bowiem małoletni, przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej i pozbawieniem rodziców władzy rodzicielskiej posiadał miejsce zamieszkania we Wrocławiu przy ul. [...]. Nie zmienia tego faktu uznanie się w piśmie z dnia 28 października 2016 r. Powiatu Ostródzkiego właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego, ponieważ ten sam organ wnioskiem z dnia 21 września 2018 r. wystąpił następnie o rozstrzygnięcie niniejszego sporu o właściwość.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.