Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Eugeniusz Wasilewski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] maja 2014 r., określonego w tiret pierwszy tego wniosku, w części dotyczącej wskazania imion i nazwisk osób objętych anonimizacją w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., doręczonym pocztą elektroniczną w dniu [...] maja 2014 r., S. zwróciła się do Prokuratora Generalnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

"- zestawienia, rejestru umów zawieranych przez Prokuraturę Generalną, który zawiera informacje o stronie umowy, przedmiocie umowy, kwocie zapłaty, dacie zawarcia,

- oświadczeń majątkowych Prokuratora Generalnego i zastępców Prokuratora Generalnego,

- skany umowy podpisanej 18 grudnia 2013 r. pomiędzy Skarbem Państwa – Prokuratorem Generalnym na obsługę korespondencji prokuratur, a [...],

- podania adresu strony BIP, na której udostępniona jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, w przypadku braku publikacji takich informacji wnosimy o udostępnienie skanów tych dokumentów za okres od 1 stycznia 2013 r.".

Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r., stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), organ udostępnił informację publiczną odnoszącą się do tiret trzecie i czwarte. Natomiast odnośnie tiret pierwszego i drugiego zwrócił się o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie okresu, którego dotyczy informacja w zakresie zestawienia, rejestru umów zawieranych przez Prokuraturę Generalną oraz oświadczeń majątkowych zastępców Prokuratora Generalnego, w szczególności o uściślenie, czy informacja ta w przypadku rejestru umów dotyczy roku bieżącego, czy też również poprzednich lat, a jeżeli tak, to których, zaś w przypadku oświadczeń majątkowych, czy informacja ta dotyczy ostatniego roku, czy też okresów wcześniejszych, jeżeli tak, to których. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) Prokurator Generalny składa oświadczenie majątkowe Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, a w związku z tym Prokuratura Generalna nie dysponuje informacją w tym zakresie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek, wskazując, iż jego przedmiotem są "rejestry umów za rok 2010, 2011, 2012, 2013 i za rok 2014 do czasu wykonania wniosku. Oświadczenia majątkowe ostatnie jako zostały złożone".

W dniu 17 czerwca 2014 r. organ udostępnił wnioskodawcy informację publiczną odnoszącą się do tiret pierwsze, tj. rejestry umów zawieranych przez Prokuraturę Generalną w latach 2010 – 2014 po anonimizacji imion i nazwisk osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych oraz częściowo w tiret drugie, tj. treść oświadczenia majątkowego złożonego przez Zastępcę Prokuratora Generalnego Dyrektora Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – D. G.

Natomiast w pozostałej części Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił udostępnienia treści oświadczeń majątkowych złożonych przez Pierwszego Zastępcę Prokuratora Generalnego – M.J., Zastępcę Prokuratora Generalnego – M.K., Zastępcę Prokuratora Generalnego – R.H. oraz Zastępcę Prokuratora Generalnego Naczelnego Prokuratora Wojskowego – [...] J.A.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2014 r., doręczony organowi w dniu [...] maja 2014 r.

Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Prokuratorowi Generalnemu naruszenie przepisów:

– art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładnia doprowadziła do wyłączenia jawności w zakresie wnioskowanym przez Stowarzyszenie,

– art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty,

– art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż wydatki ponoszone w związku ze zleceniem usług przez podmiot dysponujący środkami publicznymi mogą podlegać wyłączeniu z jawności w zakresie strony umowy.

Podnosząc powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w udostępnionym tzw. rejestrze umów wyłączono informację o niektórych stronach umów, tj. w zakresie ich imion i nazwisk. W związku z takim wykonaniem wniosku skierowano do Prokuratora Generalnego wezwanie do wydania decyzji w zakresie wyłączenia jawności. Organ nie stwierdził jednak obowiązku wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Zdaniem skarżącego nie istnieją przeszkody prawne do udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk osób, które zawarły umowy z Prokuraturą Generalną.

W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca przytoczyła orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08, orzeczenia sądów administracyjnych, poglądy doktryny na temat jawności finansów publicznych oraz glosy do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, podzielające stanowisko Sądu Najwyższego, iż ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego, nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zwrócono też uwagę, iż standardem jest udostępnianie informacji o stronach umów, na dowód czego załączono kserokopię umowy cywilnej udostępnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny z imieniem i nazwiskiem stron umowy – sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, rejestry umów zawieranych przez GIODO, umowy o dzieło zawarte przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich oraz rejestr umów.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż prawo dostępu do informacji publicznej, wbrew zapatrywaniom skarżącego, nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom. Potwierdza to treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zasada ta została uściślona w art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozpoznając wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania rejestru umów zawieranych przez Prokuraturę Generalną, organ uznał, że udostępniana informacja publiczna nie może naruszać dóbr prawem chronionych, w tym przypadku prywatności osób fizycznych, które nie pełniły funkcji publicznej ani nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z tym posłużono się tzw. anonimizacją danych w postaci imion i nazwisk osób, które wykonywały wyłącznie czynności o charakterze usługowym w ramach instytucji publicznej, jaką jest Prokuratura Generalna.

Organ wskazał na wyrok z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2299/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny (p. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że imię i nazwisko mogą być informacją publiczną tylko wówczas, gdy dotyczą osób pełniących funkcje publiczne lub osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznej. Sąd wskazał też, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym, podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Poza tym, zdaniem organu, sposób i zakres dokonanej anonimizacji nie zniweczył pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o umowach zawieranych przez Prokuraturę Generalną, gdyż wskazuje ona przedmiot umowy, datę jej zawarcia, kwoty z nich wynikające oraz oznaczenie strony w zakresie, w jakim nie narusza to prawa do prywatności tych osób. Jeżeli więc celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgłoszonego przez skarżącego w tym zakresie była przejrzystość działania Prokuratury Generalnej, to zdaniem organu cel informacyjny został osiągnięty pomimo dokonania anonimizacji.

Jednocześnie organ zauważył, że w takim przypadku nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 powołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr prawem chronionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku takich skarg, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy władzy publicznej.

W świetle powyższego Prokurator Generalny jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2014 r. mają charakter informacji publicznej. Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. organ udostępnił informację publiczną odnoszącą się do tiret trzecie i tiret czwarte wniosku oraz kolejnym pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. udostępnił informację odnoszącą się do tiret pierwsze, tj. rejestru umów zawieranych przez Prokuraturę Generalną w latach 2010-2014 po anonimizacji imion i nazwisk osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych oraz częściowo w tiret drugie, tj. treść oświadczenia majątkowego złożonego przez Zastępcę Prokuratora Generalnego.

Spór dotyczy natomiast dokonanej przez organ tzw. anonimizacji danych osób fizycznych w udostępnionych rejestrach umów. W związku z takim wykonaniem wniosku Stowarzyszenie wezwało organ do wydania decyzji w zakresie wyłączenia jawności, a po uzyskaniu stanowiska o braku podstaw do jej wydania, wniosło skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego.

W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, iż wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie zestawienia, rejestru umów zawieranych przez Prokuraturę Generalną, które będzie zawierało informacje o stronie umowy, przedmiocie umowy, kwocie zapłaty i dacie zawarcia.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie dokonana przez organ tzw. anonimizacja danych o stronach umowy będących osobami fizycznymi, wbrew stanowisku organu, niweczy pożądany przez wnioskującego rezultat w postaci uzyskania informacji o osobach, z którymi takie umowy zostały zawarte. Dla strony żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostki sektora finansów publicznych, informacje o osobach, są często ważniejsze niż ich treść, nawet jeśli stroną umowy są osoby niepełniące funkcji publicznych. Organ dokonując anonimizacji danych dotyczących imion i nazwisk osób, nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Nie można zgodzić się z prezentowanym w sprawie stanowiskiem organu, iż udzielił informacji z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych, jakim jest prawo do prywatności. W okolicznościach niniejszej sprawy ochrona, o której mowa mogła nastąpić na podstawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych osobowych. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

W tych warunkach zarzut bezczynności organu należało uznać za uzasadniony. Stronie skarżącej nie udzielono informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej.

Całokształt okoliczności sprawy świadczy natomiast o tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie jest rezultatem przyjętej przez organ interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.