Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Sobków z dnia 30 września 2019 r. Nr XIII/113/2019 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Sobków na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Ke 1170/19

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 30 września 2029 r., nr XIII/113/2019, w sprawie zaliczenia drogi Osowa-Brzeźno na terenie gminy Sobków do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu, Rada Gminy Sobków, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w § 1 zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę Osowa-Brzeźno łączącą drogę gminną nr 383001T Osowa-Piaski-Mokrsko Górne z drogą gminą nr 383009T Droga krajowa nr 7 – Brzeźno zlokalizowaną na terenie Gminy Sobków, obejmującą niżej wymienione działki:

– dz. nr ew. 431 w m. Osowa;

– dz. nr ew. 477 w m. Osowa;

– dz. nr ew. 427 w m. Osowa;

– dz. nr ew. 105/2 w m. Brzeźno;

– dz. nr ew. 93 w m. Brzeźno.

Przebieg przedmiotowej drogi został określony na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały (§ 2). Ustalono przebieg drogi Osowa-Brzeźno od drogi gminnej nr 383001T Osowa-Piaski-Mokrsko Górne do drogi gminnej nr 383009T Droga krajowa nr 7 – Brzeźno o łącznej długości 1425 mb (§ 3). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Sobków (§ 4). Określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 5), a wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w tym Dzienniku z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. (§ 6).

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa droga stanowi własność Gminy Sobków. Uchwałą z dnia 10 września 2019 r., nr 39/120/2019, Zarząd Powiatu Jędrzejowskiego pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych.

W skardze do tut. Sądu Wojewoda Świętokrzyski zarzucił powyższej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie w stosunku do działki nr 477 w m. Osowa, w sytuacji gdy działka ta nie stanowi własności gminy;

b) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym rozróżnieniu czasu wejścia w życie uchwały i czasu uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej, w sytuacji gdy pojęcia te są tożsame.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu autor skargi Wojewoda podniósł, że jak wynika z załączonej do zaskarżonej uchwały dokumentacji gmina Sobków jest właścicielem działki nr 477. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Gmina nie przedstawiła żadnych informacji wskazujących na podjęcie jakichkolwiek działań mających na celu uzyskanie przez nią prawa własności do działki nr 477.

W dniu 7 października 2019 r. Rada Gminy Sobków przekazała zaskarżoną uchwałę Wojewodzie Świętokrzyskiemu jako organowi nadzoru. Na skutek przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda w dniu 18 października 2019 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, które zostało przesłane do Rady Gminy Sobków. W piśmie tym organ nadzoru zakreślił Radzie Gminy Sobków termin do dnia 23 października 2019 r. w celu ustosunkowania się do treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Mimo to Rada Gminy Sobków nie udzieliła odpowiedzi. Na poparcie stanowiska, że treść zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy działki nr 477 narusza art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych Wojewoda przywołał stosowne orzecznictwo.

Ponadto w ocenie skarżącego błędnie wskazano także w § 6 uchwały pojęcia "wejście uchwały w życie" i "uzyskanie mocy obowiązującej". Pojęcia te są tożsame, a zatem dzień wejścia w życie uchwały i uzyskanie mocy obowiązującej powinny odnosić się do tego samego dnia. Wojewoda wskazał, że w uchwale przewidziano jej wejście w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, uprawnia radę gminy do określenia daty wejścia w życie uchwały na dzień inny niż 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały. Autor skargi powołał się na orzecznictwo sądów na tle zastosowania powołanego wyżej przepisu.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Sobków wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że uchwałą z dnia 10 września 2019 r., nr 39/120/2019, Zarząd Powiatu w Jędrzejowie pozytywnie zaopiniował zaliczenie przedmiotowej drogi do kategorii drogi gminnej. Ponadto, analizując treść art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, organ zauważył, że ustawodawca wprowadził możliwość wejścia w życie aktów prawa miejscowego w okresie dłuższym niż 14 dni od ich ogłoszenia. Zgodnie ze stanowiskiem organu, mając na uwadze jasne zapisy zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, należy stwierdzić, że ustalając dłuższy termin wejścia w życie tej uchwały, dyspozycja cyt. przepisu została zrealizowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych;, Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej "usg", przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., sygn. ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 821/05).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 usg. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 1 usg, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej "udp", drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 udp). Jak stanowi 2a ust. 2 udp, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1). Z art. 7 ust. 2 udp wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Opinia, o której mowa w tym przepisie, nie ma przy tym wiążącego charakteru, a tym bardziej nie może sanować ewentualnej sprzeczności z prawem podejmowanej uchwały. Powoływanie się przez organ wyłącznie na pozytywną opinię Zarządu Powiatu nie jest więc wystarczające dla przyjęcia, że skarga jest niezasadna.

Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obecnie obowiązującym definiuje drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp). Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 udp). W świetle tych przepisów własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 udp, rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone. Niemniej jednak nie ulega również wątpliwości, że drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. W konsekwencji, bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15, wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 156/10, w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14).

Ustawodawca nie przewidział możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, działki przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak wynika z załączonych dokumentów (k. 13), Gmina Sobków nie była właścicielem działki nr 477. Gminie nie przysługiwał do niej żaden tytuł prawny, stanowiła bowiem własność Skarbu Państwa i znajdowała się w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Już sam ten fakt powoduje, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, z przyczyn wyżej wskazanych.

W świetle powyższego, ponieważ w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Gminie nie przysługiwał tytuł prawny do działki nr 477, zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Wobec treści tego aktu, ustalającego przebieg drogi (jako całego odcinka) przez określone działki, przy ustaleniu jej łącznej długości, nie było bowiem możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie jego części, bez naruszenia integralności całej uchwały.

Zasadny okazał się też drugi z zarzutów podniesionych w skardze. Jakkolwiek zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (a do takich należy zaskarżona uchwała), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, co wprost wskazuje, że taki dłuższy termin może być określony, to jednak określenie daty wejścia w życie musi być jednoznaczne. Sposób regulacji zastosowany w niniejszym przypadku powoduje zaś, że w istocie uchwała wprowadziła dwa różne terminy jej wejścia w życie, tj. 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego oraz 1 stycznia 2020 r. Tego rodzaju sformułowanie może powodować u adresatów normy błędne przekonanie co do tego, od jakiej daty uchwała obowiązuje. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, powodujące także konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 usg.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.