Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 654/11 w sprawie ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w R. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej na podstawie umowy użyczenia uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę

Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 654/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L., z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w R., z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gruntowej na podstawie umowy użyczenia, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie P. S.A. Oddział L. nieruchomości gruntowej, na podstawie umowy użyczenia, na cele związane z umieszczeniem linii kablowej średniego i niskiego napięcia na okres [...] lat.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że Uchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Upoważnienia na wyrażenie zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie nie zawiera ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada jest upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, takie jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie, przy czym przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej, hipoteki, użytkowania, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawo do lokalu oraz hipoteki - art. 244 K.c.). Tym samym, przepis ten nie upoważnia rady do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w użyczenie. Zdaniem Wojewody, użyczenie winno zostać zakwalifikowane jako czynność z zakresu zwykłego zarządu, którą wójt (burmistrz, prezydent) może samodzielnie dokonywać. Rada gminy podejmuje działania z zakresu gospodarowania mieniem gminnym tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Podejmowanie przez radę gminy czynności, które należą do sfery wykonawczej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Nadto organ nadzoru podniósł, iż podstawy prawnej dla zakwestionowanej uchwały nie może stanowić § 16 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy nie mogą kształtować w sposób odmienny, niż wskazane przepisy, podziału kompetencyjnego ustalonego w sprawach z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym.

Rada Miejska w R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniosła, iż jakkolwiek w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie została wymieniona umowa użyczenia, nie oznacza to, iż przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Niezasadne jest bowiem twierdzenie organu nadzoru, że przez "obciążenie nieruchomości" należy rozumieć ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego. Ponadto, strona skarżąca wskazała, iż przez obciążenie nieruchomości należy rozumieć nie tylko ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, ale także zawieranie takich umów, które nie prowadzą do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, ale których następstwa gospodarcze są w danym przypadku porównywalne z ustanowieniem takiego prawa rzeczowego. Taką umową jest długotrwała umowa użyczenia. Skarżąca dodatkowo wskazała, iż sporna uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza i zgodnie z treścią § 16 ust. 2 obowiązującej uchwały w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, nakładającej na organ wykonawczy gminy obowiązek uzyskania zgody rady przy zawieraniu m.in. umów użyczenia na okres 10 lat i dłuższy lub na czas nieokreślony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność samorządu terytorialnego nie jest bezgraniczna, gdyż podlega kontroli organów nadzoru. Zauważył, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tegoż przepisu. Nie ma zaś tej sprzeczności, jeśli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w graniach swobodnego uznania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawą materialnoprawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje zatem zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy. Tak wyrażona generalna klauzula kompetencyjna nadaje z punktu widzenia ustrojowego szczególną pozycję radzie gminy, także na tle ewentualnych sporów z organem wykonawczym gminy. Z kolei w art. 18 ust. 2 wskazano katalog spraw, w których rada gminy ma wyłączną kompetencję. Jedną z tego typu spraw jest podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Analizując treść tego przepisu, Sąd przyznał rację organowi nadzoru, iż przepis ten nie upoważnia rady do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie. Udzielenie wójtowi gminy zgody na użyczenie nieruchomości w celach określonych w uchwale, znajduje się poza delegacją ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przepis ten nie mógł być podstawą do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia. Ma on bowiem zastosowanie tylko do czynności prawnych w nim imiennie wskazanych. Nie budzi wątpliwości Sądu także pogląd organu nadzoru, iż przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności, hipoteki, użytkowania itd.).

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak kompetencji do działania rady na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a nie uzasadnia jednak oceny organu nadzoru, iż sporna uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Wydanie aktu bez podstawy prawnej oznacza bowiem sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie aktu określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Konstrukcja ta natomiast nie obejmuje pominięcia lub błędnego powołania podstawy prawnej, która w rzeczywistości istnieje.

Sąd odnotował, że uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza R. Jest to o tyle istotne, gdyż oznacza, że kompetencje Burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym (na które wskazywał Wojewoda) wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) nie zostały przez Radę naruszone. Skoro bowiem zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza, nie można twierdzić, aby został on w swoich kompetencjach ograniczony. Jako dodatkową istotną okoliczność Sąd wskazał, że uchwała została wydana z powołaniem się m. in. na będącą prawem miejscowym uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, którą określono zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminnego zasobu nieruchomości. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 5 sierpnia 2005 r. nr 162, poz. 2888 i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Była ona przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie stwierdził jej wadliwości prawnej. Jej podstawę prawną stanowią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 1 tej uchwały stwierdzono, że zawiera ona zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminy w zakresie m. in. obciążania nieruchomości, także poprzez ich użyczenie. Bezpośrednio zasad użyczania nieruchomości dotyczy rozdział IV tej uchwały. W § 15 ustalono, że nieruchomości wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości mogą być przedmiotem odpłatnych i nieodpłatnych umów cywilnoprawnych nie przenoszących własności rzeczy, w szczególności umowy użyczenia, najmu lub dzierżawy, jeżeli jest to niezbędne do realizacji ustawowych zadań gminy oraz służy rozwojowi gminy i realizacji innych celów publicznych, a także w każdym przypadku, gdy jest to społecznie lub ekonomicznie uzasadnione. W § 16 zastrzeżono natomiast, iż zawieranie umów, o których mowa w § 15, z wyjątkiem umów dzierżawy i najmu, na okres lat dziesięciu i dłuższy niż dziesięć lat lub na czas nieokreślony, wymaga zgody rady. Taka zgoda nie jest wymagana jedynie w przypadku oddania nieruchomości w użyczenie gminnym jednostkom organizacyjnym na cele związane z działalnością statutową (§ 16 ust. 3 uchwały). Bezspornym zatem jest, iż przywołana uchwała będąca aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wprost przewiduje konieczność podjęcia uchwały przez radę, gdy ma dojść do zawarcia umowy użyczenia na czas dłuższy niż dziesięć lat. Należy więc, zdaniem Sądu, przyjąć, że również umowa mająca być zawarta na czas [...] lat mieści się w hipotezie § 16 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r. i zgodnie z tą uchwałą wymaga zgody rady, wyrażanej w formie uchwały.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uchwała w sprawie ustalenia zasad nabywania (...) nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Nie może być tą kontrolą również objęta z powołaniem na art. 134 § 1 czy 135 P.p.s.a. nie jest bowiem aktem podjętym w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, dotyczącej weryfikacji legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

W ocenie Sądu, niezależnie od wyżej omówionej podstawy prawnej, do podjęcia kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, zwrócić należy uwagę na treść art. 25 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent. Również tej reguły kwestionowana uchwała nie narusza. Jak wynika z § 2 uchwały powierza ona wykonanie uchwały (czyli zawarcie umowy użyczenia) Burmistrzowi R. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2, gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności określonych w art. 23 ust 1 ustawy. Zakres spraw wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy również dotyczy dokonywania czynności prawnych, takich jak wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Czynność użyczania mieści się zatem w katalogu działań związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości. Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości w stosunku do czynności użyczenia na okres powyżej trzech lat winno jednak uwzględniać warunek określony w art. 23 ust. 1 pkt 7a zdanie drugie, dotyczący obowiązku uzyskania przez podmiot dokonujący czynności z zakresu gospodarowania zgody w przypadku zawierania umowy na czas dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony. Sąd przypomniał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia umowy użyczenia. Ustawa ta, w zakresie w jakim wprowadza własne reguły dotyczące gospodarowania nieruchomościami, stanowi lex specialis w stosunku do zasad uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W zakresie, w jakim reguł takich nie precyzuje, zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do zasad takich można w szczególności zaliczyć rygor, o jakim mowa w stosunku do umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony w art. 23 ust. 1 pkt 7a in fine. Przepis ten, niezależnie od regulacji zawartej w uchwale regulującej zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminnego zasobu nieruchomości, stanowi dodatkową podstawę do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenie zgody na użyczenie na czas [...] lat nieruchomości gminnej. Nie można wiec podzielić oceny organu nadzoru, iż Rada podejmując sporną uchwałę naruszyła kompetencje Burmistrza oraz że działała bez podstawy prawnej. Tym samym nie można było uznać, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Skargę kasacyjną złożył Wojewoda L. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Rady Miejskiej.

Oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego, to jest:

- art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 23 ust. 1 pkt 7a stanowi podstawę prawną do wyrażenia przez Radę Miasta zgody na użyczenie nieruchomości;

- art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że podstawę prawną uchwały stanowi § 16 ust. 2 uchwały Nr XXXVII/220/2005 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości (opubl. Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 5 sierpnia 2005 r. Nr 162, poz. 2888), w sytuacji, gdy przepis ten narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom WSA w Lublinie, brak jest przepisu prawnego, który legitymizowałby działalność prawodawczą rady w omawianej materii. Podstawy prawnej do podjęcia przez Radę uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia nieruchomości gminnej nie sposób znaleźć ani w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Analiza przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a prowadzi zaś do wniosku, że rada, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do burmistrza jest upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, takie jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie, przy czym przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej, hipoteki, użytkowania, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz hipoteki – art. 244 K.c. W innych, niewymienionych w powołanym przepisie sprawach, w tym w zakresie zawierania umów użyczenia, decyzje gospodarcze może podejmować samodzielnie organ wykonawczy, w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem. Za niewłaściwą należy uznać wykładnię, zgodnie z którą unormowany przepisem art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. obowiązek uzyskania zgody wojewody w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa należy zastosować w drodze analogii do obowiązku uzyskania zgody rady w zakresie nieruchomości gminnych. W przekonaniu skarżącego, wobec braku podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do podjęcia przez radę uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia, nie można zgodzić się ze zdaniem WSA w Lublinie, iż w takiej sytuacji wystarczającą podstawę prawną stanowi § 16 ust. 2 uchwały Nr XXXVII/220/2005 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania , zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, bowiem przepis ten kształtuje w sposób odmienny niż wyżej wskazane przepisy ustawowe kwestię podziału kompetencyjnego ustalonego w sprawach z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym. Należy mieć na uwadze art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wojewoda stwierdził, że Sąd Administracyjny jest uprawniony – na podstawie art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej, wobec czego powinien odmówić zastosowania uchwały rady miasta w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, w zakresie w jakim jest on sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w R. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Podstawa skargi kasacyjnej, jakkolwiek nawiązująca do naruszenia kilku przepisów prawa materialnego, dotyczy kompetencji rady gminy do wyrażenia zgody na dokonanie przez burmistrza czynności polegającej na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie na okres powyżej 3 lat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni, według której, nie ma podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie takiej zgody.

Analizę stanu prawnego rozpocząć należy od spostrzeżenia, że art. 169 ust.1 Konstytucji RP wprowadza podział organów jednostek samorządu terytorialnego na organy stanowiące i wykonawcze. Zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rola tych organów została wprost określona w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 15 ust.1, z zastrzeżeniem art. 12, organem stanowiącym w gminie jest rada gminy (zastrzeżenie dotyczy referendum i nie ma w niniejszej sprawie znaczenia). Według zaś z art. 26 ust.1, organem wykonawczym w gminie jest wójt. Stanowienie polega na decydowaniu o podstawowych sprawach gminnej wspólnoty samorządowej: określenie podstaw ustroju i funkcjonowania gminy (statut), ustalenie kierunków rozwoju gminy (program gospodarczy) oraz zasad gospodarowania jej przestrzenią (plan zagospodarowania przestrzennego) i mieniem, decydowanie o przychodach i wydatkach (budżet), w tym o podarkach i opłatach lokalnych. Czynności wykonawcze stanowią działania i czynności prawne oraz techniczno-organizacyjne (por. Andrzej Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 140-141, 291).

Z takiego kryterium podziału organów gminy wynika, że o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej, czynności stanowiące należą do kompetencji rady gminy, a czynności wykonawcze należą do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (patrz: wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 40852; Bogdan Dolnicki "Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy", Samorząd Terytorialny 2007/1-2/s. 54; Wiesław Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2010, s. 244-245).

Jest możliwe przyznanie organowi stanowiącemu kompetencji wykonawczych albo określonych uprawnień w procesie podejmowania czynności wykonawczych. Rada gminy ma mianowicie możliwość podejmowania rozstrzygnięć poprzedzających bezpośrednie czynności wykonawcze wójta. Dotyczy to podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a-i ustawy o samorządzie gminnym). W odniesieniu do nieruchomości istotna jest regulacja art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, czego nie kwestionował Sąd pierwszej instancji, nie upoważnia rady do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie.

Kompetencja rady gminy do podjęcia objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały nie wynika także z unormowań ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). Zgodnie z art. 25 ust.1 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art. 25 ust.2, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust.1. Jak zaś wynika z art. 23 ust.1pkt 7a, jedną z czynności należących do gospodarowania jest użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Odwołanie do zakresu czynności wymienionego w art. 23 ust.1 nie stanowi natomiast podstawy do stosowania tego przepisu dla czynności dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu w zakresie, w jakim przepisy art. 23 ust.1 uzależniają pewne czynności starosty od zgody wojewody (por. Adam Tułodziecki [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 170; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 693/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 527229). Zasadny jest więc zarzut naruszenia art. 23 ust.1 pkt 7a w związku z art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis art. 23 ust.1 pkt 7a stanowi podstawę prawną do wyrażenia przez radę miasta zgody na użyczenie nieruchomości.

Podstawy prawnej do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę nie mógł stanowić przepis § 16 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r., Nr XXXVII/220/2005, w sprawie zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy, niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Zapis ten, odnoszący się do użyczania nieruchomości, wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a nie tylko nie zawiera podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na użyczenie nieruchomości przez wójta, ale także nie upoważnia rady do objęcia zakresem zasad, o których mowa w tym przepisie, użyczania nieruchomości (por. Łukasz Złakowski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2011, s. 200; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 726/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 519117; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 599/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 515955). W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji był obowiązany, jak wskazano w skardze kasacyjnej, do odmowy zastosowania sprzecznego w upoważnieniem ustawowym aktu prawa miejscowego.

Podstawy prawnej dla podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodzie na użyczenie nieruchomości gminnej nie stanowi także fakt, że o podjęcie tej uchwały wystąpił organ wykonawczy gminy. O kompetencjach organów jednostek samorządu gminnego decydują przywołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym. Gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 18 ust.2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, należy do zadań wójta (art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie zatem od woli osoby pełniącej funkcję wójta, rada gminy może stanowić uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie w zakresie wprost i bezpośrednio przekazanym radzie gminy przez ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 284/09, niepublikowany, treść [w:] https://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Piotr Dobosz [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz:, op. cit. s. 405). W niniejszej sprawie chodzi jednak nie tylko o domniemanie, na podstawie którego funkcje wykonawcze należy przypisać wójtowi. Organ stanowiący nie ma żadnych kompetencji w sprawach, w których przepisy zastrzegają wyłączną właściwość wójta. Tak jest w niniejszej sprawie. Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości zostało w art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżone do wyłącznej właściwości wójta (por. Andrzej Skoczylas [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2011, s. 383-384). Warto dodać, że możliwość przeniesienia przez wójta kompetencji w zakresie użyczenia nieruchomości gminnych nie została przewidziana ani w art. 25 ust.1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. O ile zaś ustawa możliwość przeniesienia kompetencji przewiduje, jest to regulacja wyraźna, (np. art. 39 ust.2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Trafny jest więc zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem, i objętą rozstrzygnięciem uchwałą, prawa materialnego, tj. art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z tym przepisem art. 23 ust.1 pkt 7a tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.