II OSK 2154/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-04-14	
Data wpływu	2013-08-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Mirosław Wincenciak	
Symbol z opisem	6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 309/13	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 596; art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 21; art. 127 ust. 5; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Miron del WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. Sp. z o.o. w M. i B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 309/13 w sprawie ze skarg A. Sp. z o.o. w M. i B. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 czerwca 2012 r. nr XVIII/333/12 w przedmiocie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla Województwa Warmińsko-Mazurskiego za lata 2011-2016 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz A. Sp. z o.o. w M. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz B. Sp. z o.o. w W. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w M. i B. Sp. z o.o. w W. (dalej jako "Spółki") na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 19 czerwca 2012 r., Nr XVIII/333/12 w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa Warmińsko – Mazurskiego za lata 2011-2016.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do uprawnienia do wniesienia skargi na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej jako: "ustawa o samorządzie województwa"). W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego Spółek, a przez to nie są one legitymowane do wniesienia skargi. Spółki wskazały bowiem, że pominięcie w wojewódzkim planie gospodarki odpadami planowanych przez nie instalacji, uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na budowę stosownie do art. 52 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"). Obecnie analogiczną regulację zawiera art. 127 ust. 5 obowiązującej od 23 stycznia 2013 r. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 – dalej jako ustawa o odpadach z 2012 r."). Ponadto Spółki wskazały, że nieuwzględnienie w planie gospodarowania odpadami województwa ich instalacji stawia Spółki w gorszym położeniu gospodarczym, ograniczając prowadzenie przez nich działalności. Cały strumień odpadów komunalnych wytwarzanych w regionie przetwarzany będzie bowiem w instalacjach finansowanych ze środków publicznych z wykluczeniem inwestorów prywatnych. Dodatkowo postawiono zarzut, że zaskarżony plan przewiduje zamknięcie II kwatery składowiska odpadów w M. w czerwcu 2013 r., podczas gdy zarządca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym, ważnym do 8 kwietnia 2020 r. Zdaniem Spółek, obowiązek uwzględnienia w planie projektowanych instalacji wynika z art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., Nr 152, poz. 897 – dale jako "ustawa zmieniająca").

Sąd I instancji podkreślił, że uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego. Plan gospodarki odpadami nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Zgodnie z art. 14, art. 14a, art. 14 b i art. 14 c ustawy o odpadach, akt ten powinien zawierać w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). W ocenie Sądu I instancji, jedynie wymogom wynikającym z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach można przypisać znaczenie normatywne w kontekście art. 52 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, z przepisów tych nie wynika, żeby na organie ciążył obowiązek wskazania w planie zamierzonej budowy składowiska odpadów. Treść upoważnienia ustawowego wyklucza, żeby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z delegacji ustawowej nie wynika, żeby uwzględnieniu w planie musiały podlegać instalacje projektowane, dla których dopiero zostały ustalone warunki zabudowy. Uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie wiąże przy sporządzaniu planu gospodarki odpadami, który nie może też przesądzać, czy inwestycja, na którą uzyskano decyzję lokalizacyjną zostanie zrealizowana. Pominięcie w planie na lata 2011 – 2016 planowanych przez strony skarżące inwestycji, jeszcze nierozpoczętych, nie mogło więc ograniczyć realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, dotyczącego rozbudowy prowadzonego składowiska odpadów, szczególnie, że Spółki nie wystąpiły jeszcze o wydanie pozwolenia na budowę.

W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony plan nie narusza interesu prawnego Spółek. Sąd I instancji podkreślił, że plan gospodarowania odpadami jest opracowywany na konkretny okres (w niniejszej sprawie na lata 2011 – 2016) i podlega aktualizacji, nie rzadziej niż raz na 6 lat. Istnieje zatem możliwość jego dostosowania w każdym czasie do zmiany stanu faktycznego.

Sąd I instancji odniósł się do podstaw normatywnych uchwalenia planu wywodząc, że plan ma przede wszystkim uwzględniać funkcjonujące zakłady zagospodarowania odpadami, w tym spełniające wymagania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) i ma określić jedynie kryteria rozmieszczenia obiektów i moc przerobową przyszłych instalacji, a więc ma wskazywać warunki, jakim powinny odpowiadać np. przyszłe składowiska odpadów. Składowisko odpadów w M. składa się z kwatery nr II, która jak wyjaśnił organ na podstawie przyjętej powszechnie metody obliczeniowej, niekwestionowanej przez strony, ma zbyt małą pojemność pozostałą do zapełnienia, żeby można było uznać to składowisko za spełniające kryteria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Spółek, że dysponowanie prawem do sąsiednich działek należało uwzględniać w składzie funkcjonującego składowiska z uwagi na wydane decyzje lokalizacyjne dla kwater nr III, IV i V. Na obecnym etapie inwestycyjnym, kiedy Spółki nie wystąpiły nawet o wydanie pozwolenia na budowę, brak jest uzasadnienia do wykazywania tych kwater w planach gospodarki odpadami na lata 2011-2016. Dlatego zasadnie składowisko w M. zostało uwzględnione w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, jako instalacja do zastępczej obsługi Regionu Północno-Wschodniego.

W ocenie Sądu I instancji, obowiązku wskazania w planie zamierzonych inwestycji nie można wywodzić także z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach. Norma ta nie zobowiązuje bowiem do wskazywania w planie konkretnej lokalizacji planowanych instalacji. Plan ma określać, jaką mocą przerobową ma dysponować przyszła instalacja i jakimi względami należy się kierować przy jej umiejscowieniu. W ocenie Sądu I instancji, treść tego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla interpretacji art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach, który uzależniał wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów od jej określenia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że plany nie mają mocy powszechnie obowiązującej i nie mogą rozstrzygać o prawach konkretnych podmiotów.

Uwzględniając art. 14 ust. 6 i 8 ustawy o odpadach Sąd I instancji stwierdził, że wymóg "określenia budowy składowiska odpadów w wojewódzkim planie gospodarki odpadami" należy wiązać ze spełnieniem kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych, o których mowa w art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach. W tym zakresie organ stanowiący województwa ma swobodę wyboru sposobu określenia takich kryteriów, które nie mogą jednak przesądzać o zakazie umiejscowienia danej instalacji na konkretnym obszarze.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowym planie można wyodrębnić część (7.6.1 – 7.6.5), która spełnia wymogi art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach. W pkt 7.6. stwierdzono, że podstawą tworzenia i funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce jest regionalizacja. Według tej zasady, w województwie warmińsko-mazurskim wyodrębnionych zostało pięć regionów gospodarki odpadami komunalnymi, na terenie których wskazano regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje służące do zastępczej obsługi regionów. Ogólną charakterystykę regionów uwzględniają gminy wchodzące w ich skład. Ponadto liczbę mieszkańców, podstawowe dane w zakresie wytworzonych i zebranych odpadów komunalnych, w tym ulegających biodegradacji w 2010 r. przedstawiono w tabelach. Wyodrębniono pięć regionów gospodarki odpadami, które zostały szczegółowo opisane. Ponadto przy każdym z tych regionów zamieszczono tabele obrazujące: instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych, instalacje do zastępczej obsługi danego regionu oraz szczegółową charakterystykę regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych obrazującą rodzaj instalacji, jej opis oraz planowaną pojemność/moc przerobową, planowaną datę rozpoczęcia jej eksploatacji, wskazującą właściciela/zarządzającego daną instalacją. Ponadto w pkt 7.2.3. ustalono, że budowa dodatkowych instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych będzie możliwa jedynie po wykazaniu przez potencjalnego inwestora, że istnieje konieczność przetworzenia odpadów, które nie mogą być zagospodarowane w funkcjonujących i obecnie budowanych instalacjach. W ocenie Sądu I instancji, plan nie wyklucza więc uzyskania przez Spółki pozwolenia na budowę planowanych inwestycji.

Zdaniem Sądu I instancji, konieczność uwzględnienia w planie przede wszystkim instalacji funkcjonującej lub której budowa została już zakończona, potwierdza również art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej. W uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy (czyli w dniu 1 stycznia 2012 r.) spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 16 ust. 2). Ponadto w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale

w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale (art. 16 ust. 3). Przepisy te odnoszą się wyraźnie do uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która jest odrębnym aktem, podejmowanym wraz z przyjęciem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która w odróżnieniu od wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanowi więc realizację postanowień planu, a więc jej treść powinna stanowić konsekwencję zamierzeń wskazanych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zdaniem Sądu I instancji, nie można jednak stąd wyprowadzić obowiązku określenia wprost w planie budowy składowiska odpadów, dla którego wydana została dopiero decyzja lokalizacyjna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie dawał Spółkom uprawnienia do skutecznego żądania umieszczenia ich instalacji w zaskarżonym planie jako RIPOK. Nie można więc twierdzić, że plan naruszył interes prawny Spółek.

Za niezasadne w aspekcie naruszenia interesu prawnego Spółek, Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia zgodności zaskarżonego planu z wymaganiami ochrony środowiska. Podnoszone w tym zakresie zarzuty nie dotyczą bowiem indywidualnego interesu prawnego Spółek. Z tego samego powodu nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące procesu uchwałodawczego, w tym sposobu rozpatrywania uwag i wniosków zgłoszonych do projektu planu. Naruszenia interesu prawnego skarżących nie można upatrywać także w sposobie stosowania przepisów regulujących kwestię zgodności planów gospodarki odpadami z polityką ekologiczną państwa oraz zgodności planów wojewódzkich z krajowym planem gospodarki odpadami. W ocenie Sądu I instancji, art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, których naruszenie zarzucono w skargach, nie kształtują bowiem indywidualnej sytuacji prawnej Spółek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Spółki.

Spółki zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółki nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę, co uniemożliwiło dokonanie sądowej kontroli jej zgodności z prawem prowadzącej do stwierdzenia nieważności uchwały.

Po drugie, art. 14, art. 14a, art. 14b, art. 14c ustawy o odpadach w związku z art. 147 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwalony na ich podstawie wojewódzki plan gospodarki odpadami zawiera jedynie normy ogólne o charakterze informacyjnym i jest "aktem kierownictwa wewnętrznego", co skutkuje brakiem wpływu na sferę interesów prawnych osób pozostających na zewnątrz administracji.

Po trzecie, art. 14 ust. 1, ust. 6 i ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wojewódzki plan gospodarki odpadami ma uwzględniać funkcjonujące zakłady gospodarowania odpadami, w tym spełniające wymagania RIPOK i określać jedynie kryteria rozmieszczenia obiektów i moc przerobową przyszłych instalacji i nie musi wprost wskazywać jakichkolwiek inwestycji planowanych do realizacji.

Po czwarte, art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej oraz w związku z art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na organie województwa nie ciąży obowiązek wskazania w wojewódzkim planie gospodarki odpadami regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (zwanych dalej RIPOK), dla których przed 1 stycznia 2012 r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub decyzja o warunkach zabudowy.

Po piąte, art. 3 ust. 3 pkt 15 c) ustawy o odpadach w związku z art. 14 ust. 6 pkt 5 tej ustawy i art. 38 ust. 3 ustawy o odpadach z 2012 r. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem, że przyszłe instalacje spełniające wymagania RIPOK nie podlegają obligatoryjnemu uwzględnieniu w planie.

Po szóste, art. 16 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej i art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy o odpadach w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść wojewódzkiego planu gospodarki odpadami może pozostawać w sprzeczności z treścią uchwały wykonawczej w zakresie uwzględnienia planowanych do realizacji instalacji spełniających wymagania RIPOK, w tym tych, dla których przed 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy.

Po siódme, art. 14 ust. 6 pkt 5, art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 14 ust. 8 tej ustawy, a także w związku z art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej, art. 3 ust. 3 pkt 15 c, art. 9 i art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 1 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") oraz art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 3 ust. 2 pkt 15b ustawy o odpadach, art. 20, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2007, Nr 50, poz. 331 ze zm.), art. 14 ust. 8 pkt 3) ustawy o odpadach, art. 42 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), a także w związku z art. 14b, art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach, a także w związku z art. 147, art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W ocenie Spółek, błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegało na braku rozpoznania zarzutów zwartych w skargach, konstruowanych w oparciu o te przepisy z uwagi na ustalenie braku legitymacji Spółki do zaskarżenia uchwały i w konsekwencji zaniechanie jej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Po ósme, art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zarzutów naruszenia prawa materialnego powołanych w skargach.

Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 19 czerwca 2012 r., a ponadto zasądzenie od organu na rzecz Spółek kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Warmińsko-Mazurskie wniosło o jej oddalenie w całości, a także zasądzenie od Spółek na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyznaczonej granicami złożonej skargi kasacyjnej ma ustalenie, czy wojewódzki plan gospodarki odpadami przyjmowany w formie uchwały przez sejmik województwa może być zaskarżony przez skarżące spółki, a więc czy posiadają one legitymację do wniesienia w tej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na przedmiotową uchwałę. Wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do kolejnej w tym ciągu prawnym i faktycznym uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego. Nie wyklucza to możliwości zaskarżenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez podmioty, które wykażą, że posiadają w tym zakresie interes prawny, a następnie, że ich interes prawny został naruszony. Jest to o tyle istotne, że ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami - co jest bezsporne – są następnie wiążące dla uchwały sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, co wynika wprost z art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach. Natomiast podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Podobne rozwiązanie prawne dopuściło orzecznictwo sądów administracyjnych, które dopuszcza zaskarżenie studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to m.in. z tego, że studium będąc także aktem kierownictwa wewnętrznego jest następnie wiążące dla ustaleń aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, skarżące spółki trafnie upatrują swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie w treści art. 52 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Zdaniem skarżących spółek, projektowane instalacje spełniają wymagania, jakie przepisy ustawowe ustanawiają dla RIPOK, w rozumieniu art. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Natomiast zgodnie z art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach, właściwy organ może każdorazowo odmówić wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów, jeżeli budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, a nie, co należy podkreślić, dopiero w akcie prawa miejscowego jakim jest uchwała sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Brak jest zatem podstaw do wyłączenia legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami tylko z tego powodu, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Jest to o tyle istotne, że norma art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej z 1 lipca 2011 r. stanowi, że w uchwale wykonawczej sejmiku województwa należy uwzględnić RIPOK, dla których przed 1 stycznia 2012 r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w świetle powołanego wyżej art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach brak uwzględnienia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami składowisk spełniających te wymagania uniemożliwi ich realizację, pomimo uzyskania w ustawowym terminie decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji środowiskowej, skutkującym nabyciem przez potencjalnych inwestorów uprawnienia określonego w art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej, co w niniejszej sprawie może się ewentualnie odnosić do spółki A.. Nie do akceptacji w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja prawna i faktyczna, w której skarżąca spółka nie ma interesu prawnego do zaskarżenia wojewódzkiego planu gospodarkami odpadami, a jednocześnie umieszczenie instalacji spółki w takim planie wojewódzkim stanowi kluczową przesłankę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów.

Po trzecie, zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd I instancji już na początku rozważań przesądził, że skarżące spółki nie posiadają interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały sejmiku województwa, ponieważ jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Następne jednak Sąd I instancji dokonał oceny legitymacji procesowej skarżących spółek, a nawet naruszenia interesu prawnego skarżących spółek przez zaskarżoną uchwałę. Ponadto Sąd I instancji pominął, że skarżące spółki częściowo odrębnie wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia tej uchwały, odrębnie wskazując przesłanki, które mogłyby ewentualnie przemawiać za naruszeniem ich interesu prawnego skarżących, biorąc pod uwagę podstawę do wniesienia skargi na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Skarżące spółki zamierzają bowiem realizować różne, odrębne instalacje w związku z art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej. Ponadto należy podkreślić, że nawet Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przyjęte zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 52 ust. 4 tej ustawy (obecnie art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach z 2012 r.) mają walor normatywny.

Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 190 p.p.s.a., Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku w zakresie interesu prawnego skarżących spółek. Uwzględnienie tej oceny skutkować będzie koniecznością oceny legitymacji procesowej poszczególnych skarżących spółek w kontekście ewentualnego naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ewentualnego naruszenia interesu prawnego spółek nie mogły być rozpoznane na obecnym etapie postępowania, bowiem ocena w tym zakresie będzie przedmiotem rozważań Sądu I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.