Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić wniosek.

Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 19 marca 2019 r. - na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) - zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...], przez wskazanie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację przyłącza gazu średniego ciśnienia w miejscowości [...].

Jako podstawę swojego żądania Burmistrz Miasta [...] wskazał następujące okoliczności faktyczne:

W dniu 14 czerwca 2018 r. [...] wystąpiła do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza gazu średniego ciśnienia w miejscowości [...].

[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w dniu 18 września 2018 r. stwierdził swoją niewłaściwość wskazując, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Burmistrz Miasta [...].

W ocenie Burmistrza Miasta [...] stanowisko [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jest błędne, ponieważ opiera się na "mapie poglądowej projektu podziału kompetencji w zarządzaniu drogami", nie mającej odzwierciedlenia prawnego.

Zaś z nieoficjalnych informacji wynika, iż przedmiotowe działki obecnie mogą znajdować się w zarządzie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], a nie Gminy Miasto [...]. Zatem to [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku [...], a nie Burmistrz Miasta [...].

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego - [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. wniósł o jego oddalenie, ewentualnie o odrzucenie, a także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wskazał, że nie jest organem administracji zarówno w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.), jak i art. 19 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. - dalej: u.d.p.). [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 u.d.p. działającym jako jednostka organizacyjna Województwa [...].

Jak wyjaśnił [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, żądanie Burmistrza dotyczy wskazania jako organu podmiotu, który nie posiada cechy lub kompetencji organu zarówno w trakcie skierowania do niego wniosku przez stronę, jak i przez Burmistrza. W żadnym przepisie u.d.p. lub k.p.a. nie wskazuje jako organu orzekającego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym - zarządu drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Problematykę dotyczącą sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej w sprawach załatwianych w drodze decyzji reguluje art. 22 k.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sporem o właściwość lub sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia indywidualnej sprawy (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...], przez wskazanie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] o udzieleniu zezwolenia na lokalizację przyłącza gazu średniego ciśnienia na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości [...].

W takim stanie faktycznym NSA stwierdza, że spór kompetencyjny może zaistnieć tylko między organami administracji publicznej. Wniosek w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest dla NSA wiążący, co oznacza, że Sąd nie może wypowiadać się w innym zakresie niż wskazany w treści wniosku, zatem nie może rozstrzygać w stosunku do innego podmiotu (organu) niż wskazany we wniosku.

Stosownie do treści art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego jest zarządcą drogi. Na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p. zarządcami dróg, a więc organami z art. 19 ust. 1 u.d.p. są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Natomiast na mocy art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1a tej ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Z powyższego wynika, że zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi (por. wyroki NSA z dnia: 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 374/14; 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12; 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1455/08). Upoważnienie przez zarządcę drogi pracowników wymienionych w art. 21 ust. 1a u.d.p. do załatwiania spraw - w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych - w jego imieniu nie czyni bowiem z tych pracowników organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2898/14, postanowienia NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt: II GSK 2897/14, II GSK 2898/14, II GSK 2899/14).

Skoro zatem zarząd drogi, wskazany przez Burmistrza Miasta [...][...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], nie może być uznany za organ administracji publicznej, podobnie jak dyrektor takiej jednostki pomocniczej, to nie może między nim a Burmistrzem Miasta [...] powstać spór kompetencyjny. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] jest zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 u.d.p. utworzonym na podstawie uchwały Sejmiku Województwa [...]. Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] chociaż może mieć uprawnienia do wydawania decyzji (te wynikają z art. 21 ust. 1a u.d.p. albo z mocy ustawy), to w żadnej grupie tych uprawnień nie mieści się możność działania za zarządcę drogi jako organ administracji drogowej, któremu ustawa przyznaje kompetencje prowadzenia sporu o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II GW 4/17).

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji

Odnosząc się do wniosku [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o zasądzenie kosztów sądowych należy uznać, że jest on bezzasadny. Brak jest podstaw prawnych do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania zainicjowanego wnioskiem w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Niezależnie od wyniku postępowania w tych sprawach w każdym przypadku strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Organ występujący z takim wnioskiem nie dochodzi bowiem swoich praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują w tego rodzaju sprawach rozliczenia przez Sąd kosztów postępowania pomiędzy stronami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OW 132/13).