Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Asesor WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przedłużenia terminów płatności rat podatku od nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącej Gminy T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Izba) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], którą Izba stwierdziła nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie przedłużenia terminów płatności rat podatku od nieruchomości – w całości – z powodu istotnego naruszenia art. 15q ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19).

We wspomnianej uchwale Rady Miasta przedłużono terminy płatności rat podatku od nieruchomości grupom przedsiębiorców będących podatnikami podatku od nieruchomości, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19 w następujący sposób: 1) płatne w maju 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., 2) płatne w czerwcu 2020 r. do dnia 30 września 2020 r. Określono również, że przedłużenie terminów płatności rat podatku od nieruchomości dotyczy przedsiębiorców prowadzących działalność wymienioną w sekcjach A-U Polskiej Klasyfikacji Działalności, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. 2007 r. nr 251, poz. 1885 ze zm.).

Izba stwierdziła, że Rada Miasta podejmując uchwałę w dniu [...] maja 2020 r. nie miała uprawnienia do przesunięcia terminu płatności podatku od nieruchomości, gdyż termin ten bez dokonania w nim przewidzianej czynności zapłaty upłynął (expirował). Nie jest możliwe przedłużenie terminu płatności raty podatku po upływie tego terminu.

Ponadto dodatkowe precyzowanie pojęcia pogorszenia płynności finansowej nie jest konieczne w tych przypadkach, gdy z oczywistych względów należy przyjąć, że nastąpiło pogorszenie sytuacji podatnika w związku z rozprzestrzenianiem się COVID-19.

Doprecyzowanie tego pojęcia jest zasadne, gdy możliwość skorzystania z przedłużenia terminu płatności zostanie skierowana do innych grup przedsiębiorców, w przypadku których spełnienie tego warunku nie jest już tak oczywiste.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina - reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

← art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest dopuszczalna regulacja wsteczna mocy obowiązującej uchwały,

← art. 15q ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że Rada nie ma możliwości ustalenia grupy przedsiębiorców objętych uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Izba wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Dodała, że nie dokonywała wykładni art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zauważyła jednak, że akty prawa miejscowego mają charakter lokalny i ostatnio powołany przepis nie ma do nich zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Z mocy art. 15q ust. 1 ustawy COVID-19 rada gminy może przedłużyć, w drodze uchwały, wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19 terminy płatności rat podatku od nieruchomości, płatanych w kwietniu, maju i czerwcu 2020 r., nie dłużej niż do dnia 30 września 2020 r.

Rada Gminy w uchwale z dnia [...] maja 2020 r., z powołaniem się na art. 15q ust. 1 ustawy COVID-19, przedłużyła terminy płatności rat podatku od nieruchomości, między innymi, płatne w maju 2020 r.- do dnia 30 września 2020 r. Izba kwestionując tę normę podniosła, że termin płatności podatku od nieruchomości odnośnie do maja 2020 r. upłynął i nie jest możliwe przedłużenie terminu płatności tej raty podatku. Zasadnie skarżąca Gmina podnosi, że w ustawie z dnia 20 lipca 2020 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawodawca przewidział – art. 5 tej ustawy – możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stroją temu na przeszkodzie. Podnoszony przez Izbę argument, że zasada ta nie dotyczy aktów prawa miejscowego nie znajduje prawnego uzasadnienia. Do takiego stwierdzenia uprawnia analiza przepisów omawianej ustawy w kontekście wykładni systemowej wewnętrznej, ale również odniesienie się do wykładni prokonstytucyjnej. Użycie przez ustawodawcę w art. 5 ustawy zwrotu "zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie" nie oznacza, że norma zawarta w art. 5 nie może być stosowana przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zasada nieretroaktywności prawa nie ma charakteru absolutnego i w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być naruszona (wyrok TK z 10 października 2001, K 28/01-OTK 2001/7/2012). Szczególne okoliczności winny być rozumiane jako "sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP". Odstępstwo od zasady nieretroaktywnosci dopuszczalne jest zwłaszcza wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazałem retroakcji (wyrok z 31 stycznia 2001, OTK ZU NL 1 /2001 poz. 5).

Ratio legis ustawy z dnia 20 marca 2002 r. tj. ustawy COVID-19 jest nierozerwalnie związane z nadzwyczajną sytuacją epidemiczną, która zakłóciła normalne funkcjonowanie wielu przedsiębiorców, uniemożliwiając prowadzenie działalności, uzyskiwanie dochodów, a w konsekwencji możliwość uiszczania, w terminie, należnych podatków, w tym podatków lokalnych. Ustawodawca w związku z tym, uznając że zachodzą wyjątkowe okoliczności wprowadził – w drodze ustawy – szereg szczególnych rozwiązań. Jednym z tych rozwiązań to normy zawarte w art. 15q ustawy o COVID-19, dając ustawową możliwość radom gmin przedłużania terminu płatności rat podatku od nieruchomości, płatne w kwietniu, maju i czerwcu 2020 r. Wspomniana pandemia i wywołane nią zakłócenie działalności gospodarczych stanowią jeden aspekt szczególnych okoliczności, które pozwalają na odstępstwo od zasadny nieretroaktywności. Drugim – również bardzo istotnym – aspektem pozwalającym przyjąć te nadzwyczajne okoliczności jest okoliczność podnoszona w skardze – a mianowicie że zakwestionowaną przez Izbę uchwałę Rada Miasta podjęła niezwłocznie, po spełnieniu warunków sanitarnych i demokratycznych (transparentność obrad). W odpowiedzi na skargę Izba okoliczności tej nie kwestionuje, a więc Sąd uznaje ją za wykazaną.

Argument Izby, że skoro termin płatności rat podatku w maju upłynął to nie jest możliwe jego przedłużenie staje się nieaktualny, przy zaakceptowaniu odstąpienia od zasadny lex retro non agit. W takiej bowiem sytuacji mamy do czynienia z prawną regułą, że mimo faktycznego upływu terminu – termin ten nie upłynął. Wsteczne działanie prawa oznacza, że przedłużenie terminu nastąpiło jeszcze wtedy, gdy termin nie upłynął.

Trzeba również dodać, że nadaniu wstecznej mocy obowiązującej nie sprzeciwiają się zasady demokratycznego państwa prawnego, skoro przesunięcie terminu płatności rat podatku ma na celu urzeczywistnienie zasad opieki państwa nad przedsiębiorcami znajdującymi się w nadzwyczajnej, niekorzystnej sytuacji, która wystąpiła z przyczyn od nich niezależnych. Z drugiej strony, przesunięcie płatności rat podatku zostało dokonane przez beneficjenta tego podatku, który nie był zmuszony do jego wprowadzeniu ustawą przekonuje że odstępstwo od zasady nieretroaktywności nie zaburza adekwatności ważenia interesów jednostek i organów samorządu.

Również za nietrafne Sąd uznał twierdzenia Izby odnośnie do możliwości określenia przez Radę kategorii przedsiębiorców. Ustawodawca w art. 15 q ustawy COVID-19 tak unormował przepis, że Rada Gminy może przedłużyć wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19 terminy płatności rat. Warunek pogorszenia płynności finansowej w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19 jest niezbędnym warunkiem przedłużenia przez Radę Gminy terminów płatności rat podatku od nieruchomości, natomiast wskazanie grup przedsiębiorców, co do których wystąpiły te negatywne konsekwencje należy już do gremium uchwałodawczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżaną uchwałę Izby (art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a. ).

Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od Izby na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 zł tytułem poniesionych kosztów sądowych, tj. wynagrodzenia pełnomocnika - radcy prawnego (§ 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 poz. 265).