Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty [...]w [...] kwotę 500 (słownie pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...].

Mocą tego ostatniego, Wojewoda [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia -na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...]- postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.K.A. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, budowę drogi wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkiem i wewnętrznej instalacji gazu, na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych przy ulicy [...] w [...].

Zaskarżonym w sprawie postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wskazane postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji stwierdził za organem I instancji, że skarżąca Wspólnota nie ma przymiotu strony w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, a wobec tego jej wniosek nie mógł uruchomić postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Przy czym, wskazać należy, iż wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2012 r., skarżąca Wspólnota w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. podniosła w szczególności, iż inwestycja objęta kwestionowaną decyzją została zaprojektowana m. in. na działce nr [...], na której przewidziano miejsca postojowe dla tej Wspólnoty, a to w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...].

Główny Inspektor uzasadniając swoje stanowisko wskazał na przepis art. 157 § 2 k.p.a. zaznaczając, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazał także na treść art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 tej ustawy. Wskazał również, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny, o którym mowa w ww. art. 28 Kodeksu, ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnił, iż przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Stwierdził przy tym, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Organ II instancji wskazał także, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

I dalej, organ stwierdził, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] ul. [...], swój interes prawny wywodzi z tytułu prawa własności do nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz [...] (działka nr ewid. [...]). Powyższe znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Jak wynika z projektu budowlanego sporna inwestycja polega na budowie zespołu 4 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o wysokości w kalenicy 9,7 m (por. projekt budowlany - opis techniczny, str. 5), budowę drogi wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkiem i wewnętrznej instalacji gazu. Projektowane budynki zostały usytuowane na działce o nr ewid. [...], która nie stanowi własności, ani nie jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej Wspólnoty. Podmiotem mającym tytuł prawny do ww. nieruchomości jest tylko i wyłącznie [...] Spółki komandytowo-akcyjnej. Jedynie zaś posiadanie tytułu prawnego do danej nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste) znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, uprawnia do bycia stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W tym miejscu organ, odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących zaprojektowania (jak wskazał) przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] ul. [...] miejsc postojowych na działce nr ewid. [...], stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy przyznania skarżącej legitymacji prawnej do skutecznego kwestionowania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...] Skarżąca nie przedstawiła w szczególności żadnego dokumentu potwierdzającego jej prawo do dysponowania ww. działką nr ewid. [...] na cele budowlane (jak zgoda [...]Sp. komandytowo-akcyjna). Ponadto z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę, na którą powołuje się wnioskodawczyni, wynika, że inwestorem w ww. sprawie jest N. Sp. z o.o. Ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], znak: [...], nie została przeniesiona na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] ul. [...] (ani też na żaden inny podmiot). Nadto, decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r., w sposób jasny wskazuje, że inwestycja dotyczy działki nr ewid. [...] w [...], a nie działki o nr ewid. [...]. Na marginesie organ wskazał, że zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jednocześnie zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby na działce nr ewid. [...] zrealizowano ww. miejsca postojowe.

Niezależnie od powyższego organ ocenił, czy istnieje wpływ spornej inwestycji na nieruchomości, z posiadania której skarżąca wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...]. Podał, że analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że działki inwestycyjne oddzielone są od działki nr ewid. [...] drogą, a planowane budynki położone są w odległości ponad 10 m od granicy działki nr ewid. [...]. Mając na względzie powyższe organ II instancji przyjął, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W szczególności podkreślenia wymaga (zdaniem organu), że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących jak i potencjalnych) na działce o nr ewid. [...] (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.)

Źródłem interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] znak: [...], nie mogą być również, jak stwierdził organ, podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z emisją hałasu. Podniósł, że jak zauważył WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 205/13, rozróżnić trzeba dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organ zauważył również, że okoliczności związane z emisją hałasu świadczyć mogą co najwyżej o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego w niniejszej sprawie, którego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym. W tym miejscu organ wyjaśnił, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, iż również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08 wyjaśnił, że "nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 Kpa, jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego" (por. też wyr. WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05).

Mając na uwadze zarzuty strony skarżącej, że dojazd do spornej inwestycji będzie się odbywał po drodze (działka nr ewid. [...]), którą wybudował poprzednik prawny Wspólnoty i w stosunku do której Wspólnota ma roszczenie o przeniesienie prawa własności, organ podał, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], właścicielem działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] jest Miasto [...], a nie wnioskodawca. W tym miejscu organ zaznaczył także, że niezrealizowane roszczenia nie mogą stanowić podstawy do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] ul. [...] za stronę postępowania.

Podsumowując powyższe rozważania organ stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] ul. [...], nie wykazała, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, aby posiadała przymiot strony postępowania uprawniający do skutecznego wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...]. Należąca do skarżącej nieruchomość położona przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]) nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Stąd też postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] ul. [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...], należało utrzymać w mocy. Z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty zażalenia, dotyczące prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły zostać poddane ocenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż skarżone postanowienie narusza ww. przepisy w sposób, który istotnie wpłynął na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazała na to, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął za podstawę dla ustalenia interesu prawnego Wspólnoty przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast art. 28 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest bowiem stanowisko, iż przymiot strony w sprawie dotyczącej trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ jest to przepis, który dotyczy jedynie spraw w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a. kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie.

Następnie skarżąca podała, iż wykazała w zażaleniu interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]. Wymieniona decyzja obejmuje bowiem swym zakresem działkę nr [...], objętą projektem budowlanym zatwierdzonym inną, wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., który to projekt wyraźnie przewidywał realizację na działce nr [...] drogi dojazdowej do parkingu i miejsc parkingowych wymaganych prawem dla budynków Wspólnoty. Nie zgodziła się przy tym z podzielonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiskiem organu pierwszej instancji, zgodnie z którym: "plan zagospodarowania terenu w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidział wprawdzie teren działki nr [...] jako teren parkingów osiedlowych, jednak nie został on objęty projektem budowlanym ani ujęty w ww. decyzji o pozwoleniu na przebudowę". Zauważyła, że decyzja Nr [...] z dnia 1[...] kwietnia 2008 r. zatwierdza projekt budowlany, który w całości stanowi jej integralną część. Projekt ten zawiera wyraźny opis miejsc postojowych zaprojektowanych na działce nr [...] w części opisującej zagospodarowanie terenu, jak również w części graficznej obejmującej rysunek przedstawiający zagospodarowanie terenu. W projekcie tym wprost wskazano, że projektowane na działce nr [...] miejsca postojowe są niezbędne dla zapewnienia planowanej inwestycji liczby miejsc postojowych wymaganej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projekt zagospodarowania terenu stanowi integralną część projektu budowlanego i podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że decyzja ta stanowi całość jedynie z tym projektem. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie organów, jakoby fakt nie wymienienia działki nr [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2008 r. oznaczał, że decyzja ta nie obejmowała budowy miejsc postojowych na działce nr [...], skoro przewidywał to zatwierdzony wymienioną decyzją w całości projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego. Skarżąca stwierdziła też, iż okoliczność, że nie przysługuje jej tytuł prawny do działki nr [...], jak też, że nie była ona adresatem decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie mają w tym zakresie znaczenia, ponieważ to właśnie skarżąca będzie ponosiła główne konsekwencje oraz ciężar wymienionego postępowania. Dodatkowo podała, że wobec decyzji Nr [...] nie wydano decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie na mocy art. 37 Prawa budowlanego; według wiedzy skarżącej nie było też prowadzone żadne postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności uzasadniających zaistnienie przesłanek wygaśnięcia wymienionej decyzji. Podniosła w efekcie, że przed wszczęciem postępowania oraz wydaniem decyzji Nr [...] właściwy organ winien był dokonać dokładnych i niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie funkcjonowania w obrocie decyzji Nr [...], która w swej części dotyczyła działki nr [...], a w odniesieniu do której wydano następnie decyzję Nr [...]. Właściwy organ nie poczynił jednak takich ustaleń przyjmując, że fakt, iż decyzja Nr [...] nie wymienia w swej treści wprost działki nr [...] (mimo ujęcia jej w projekcie budowlanym) oznacza, iż w ogóle decyzja ta wymienionej działki nie dotyczy.

Skarżąca stwierdziła następnie, że nie zasługuje także na aprobatę stanowisko organów, zgodnie z którym nieruchomość Wspólnoty pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej decyzją Nr [...]. Przedsięwzięcie to nie dotyczy bowiem budowy jednego domu jednorodzinnego, a zespołu 4 budynków zlokalizowanych na niewielkiej działce znajdującej się tuż przy działce, na której urządzony został dojazd na potrzeby skomunikowania budynków Wspólnoty. Po tej właśnie działce został zaplanowany dojazd do projektowanego zespołu budynków jednorodzinnych mimo, że nie stanowi ona drogi publicznej i przebiega bezpośrednio przy budynkach Wspólnoty oraz ma ograniczony dostęp do ulicy [...]. Realizacja wymienionej inwestycji narazi w tej sytuacji członków Wspólnoty na znaczące uciążliwości związane z bezpośrednim przejazdem do wymienionego zespołu budynków dosłownie tuż pod oknami niektórych lokali (w szczególności dotyczy to budynku "C" położonego wprost przy działce nr [...], co wyraźnie obrazują mapy znajdujące się w aktach) i w praktyce uczyni z opisanego dojazdu ogólnodostępną drogę, co będzie naruszać wynikające z przepisów prawa wymogi odnośnie parametrów oraz usytuowania budynków w odpowiedniej od takiej drogi odległości. Podkreśliła, że realizacja inwestycji zgodnie z wymienioną decyzją oznaczać będzie niespełnienie warunków wynikających z przepisów prawa odnośnie urządzenia ciągu pieszo - jezdnego dla budynków Wspólnoty od strony ulicy [...], co przemawia za ich objęciem obszarem oddziaływania inwestycji.

I dalej, skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie niezależnie od tego, że w sprawie objętej niniejszą skargą krąg podmiotów będących stroną postępowania został ustalony w oparciu o niewłaściwe przepisy, dodatkowo również i przyjęte przez organ przepisy nie zostały właściwie zinterpretowane, wobec czego doszło także do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które to naruszenie w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy.

Na koniec, skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wymienionego przepisu powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. W ocenie skarżącej organy obu instancji w analizowanej sprawie nie tylko bezpodstawnie, ale i przedwcześnie uznały, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...], opierając się przy tym na niewłaściwych przepisach prawa, a także błędnie stosując przyjęte przez nie przepisy. Powyższe pozbawiło skarżącą możliwości ochrony jej interesów w sposób prawem przewidziany.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 6 listopada 2014 r. skarżąca uzupełniła stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało bowiem wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a to poprzez błędne zastosowanie tego pierwszego w okolicznościach sprawy.

Przypomnieć na wstępie należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.K.A. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, budowę drogi wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkiem i wewnętrznej instalacji gazu, na terenie działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położonych przy ulicy [...] w [...].

Postanowienia te zapadły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W obu tych orzeczeniach organy administracji publicznej przyjęły, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania z tej przyczyn, że nie pochodzi od strony postępowania. Dokonując takiej oceny organy obu instancji uwzględniły przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (a to z uwagi na przedmiot decyzji kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności) oraz przeanalizowały w kontekście tego przepisu projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją. Nadto, wzięły pod uwagę także inny materiał dowodowy, który to przywołały, a to decyzję wskazaną przez skarżącą z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] zezwalającą na przebudowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] na działce nr [...] w [...] i zatwierdzony nią projekt budowalny. W konsekwencji na tej podstawie uznały, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie.

Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego przepisu art. 61a § 1 Kodeksu, a tym samym wydania na jego podstawie postanowienia. Dlatego też postanowienia organów obu instancji wydane w oparciu o ten przepis, należało ocenić jako wadliwe, naruszające tę normę prawną.

Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. A zatem, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpatrzenia. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Jeżeli zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Taki sposób procedowania jest ugruntowany już w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nie obowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12 (Lex nr 1483446), wydanym już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, iż "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Za trafny w konsekwencji NSA uznał kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zwrócił uwagę także na to, iż wstępne badanie wniosku nie może polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego (z uwagi na nie uczestniczenie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją, jak i brak interesu prawnego), nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

Podzielając w całości przedstawione powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić więc raz jeszcze trzeba, iż odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie.

W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie, a świadczy o tym nie tylko wniosek skarżącej Wspólnoty, ale też uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego jego wydanie postanowienia, które to orzeczenia zawierają analizę interesu prawnego wnioskodawcy w kontekście art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak i dość obszernej i konkretnej argumentacji Wspólnoty co do jej przymioty strony w sprawie. Przy czym, nie budzi wątpliwości Sądu, iż wobec wniosku skarżącej kwestionującego decyzję o pozwoleniu na budowę, należało ocenić interes prawny Wspólnoty z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być bowiem ustalony identycznie, jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zauważyć też trzeba, iż skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, niemniej nie zwalniało to organu od poczynienia ustaleń co do jej interesu prawnego. Kwestia ta nie była jednak na tyle oczywista, aby mogła być wyjaśniona bez uruchomienia postępowania administracyjnego, zważywszy na to, iż skarżąca powoływała się na konkretne -mające przemawiać za tym- okoliczności, które to w ocenie Sądu nie pozostają bez znaczenia w kontekście przytoczonego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, iż skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] konsekwentnie podnosiła w sprawie, że kwestionowane przez nią pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2012 r. zostało zaprojektowane m. in. na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy wskazana działka objęta jest projektem budowalnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], na podstawie której zrealizowano Osiedle [...]. Na działce tej, w ww. projekcie budowlanym przewidziano parking mający zapewniać miejsca postojowe dla skarżącej Wspólnoty. Tymczasem sporną decyzją na tym terenie zaprojektowano zespół domów składających się na Osiedle K.. W ocenie Sądu, już tylko z powyższego wynika, że wyjaśnienie sprawy w zakresie interesu prawnego skarżącej wymagało analizy nie tylko rozwiązań projektowych przyjętych w zatwierdzonym kwestionowaną decyzją projekcie budowlanych, ale również analizy sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...]. W tej sytuacji nie można było więc przyjąć, iż oczywistym (i nie wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) jest, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu nie mającego interesu prawnego. Postępując w ten sposób organy orzekające w sprawie nie tylko naruszyły przepis art. 61a § 1 Kodeksu, ale też art. 10 § 1 tej ustawy (gwarantujący stronie czynny udział w każdym stadium postępowania), a to z tej przyczyny, iż nie umożliwiły skarżącej zapoznania się z dokumentacją budowlaną, mającą zasadnicze znaczenie dla jej przymiotu strony w sprawie. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż oba rozstrzygnięcia organów wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa, nie mogą się ostać. Kwestia interesu prawnego skarżącej nie mogła być bowiem oceniona poza postępowaniem administracyjnym, tj. bez jego formalnego wszczęcia i przeprowadzenia, w zakresie koniecznym dla ustalenia przymiot strony skarżącej, poprzez rozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na tę ocenę, w tym tych – podnoszonych przez samą zainteresowaną.

Reasumując, warto w tym miejscu wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. powyżej cyt. wyrok z dnia 25 kwietnia 2014 r.), w którym to Sąd kasacyjny odwołał się do poglądu wyrażonego w doktrynie dostrzegając, że: "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297)."

Na koniec, należy także podnieść, iż nie sposób podzielić argumentacji organów orzekających w niniejszej sprawie, z której wynika, że przywoływana przez skarżącą okoliczność dotycząca zaprojektowania na użytek Osiedla [...] miejsc postojowych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], objętej kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę (i przeznaczonej na jej podstawie pod inną inwestycję), nie może stanowić o interesie prawnym Wspólnoty w niniejszej sprawie, w kontekście ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca Wspólnota jest właścicielem działki o nr ewid. [...]; wskazana działka o nr ewid. [...] sąsiaduje z jej nieruchomością i miała (jak twierdzi skarżąca) być przeznaczona pod miejsca postojowe. Z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2013 r. (złożonego do akt przez skarżącą przy piśmie z dnia 24 października 2013 r.) wynika, iż projekt budowlany zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], przewidywał na ww. działce nr ewid. [...] drogę dojazdową i miejsca parkingowe o powierzchni 285 m². W sytuacji potwierdzenia tej okoliczności w przeprowadzonym postępowaniu, nie można uznać, zdaniem Sądu, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie. Inwestycja objęta kwestionowaną decyzją będzie bowiem oddziaływać w sposób negatywny na jej nieruchomość, a to poprzez pozbawienie jej odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Bez znaczenia przy tym będzie miał fakt, iż Wspólnota nie ma tytułu prawnego do ww. działki nr ewid. [...] oraz, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie została na nią przeniesiona. Dostrzec bowiem trzeba, iż na podstawie tej ostatniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., zaprojektowano przebudowę budynków wielorodzinnych Wspólnoty, a jednym z warunków wydania tej decyzji mogło być zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla tego osiedla, które (jak twierdzi zainteresowana) przewidziano na działce nr ewid. [...]. Przy czym, sam fakt, iż w sentencji tej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie wskazano działki nr ewid. [...] jeszcze nie oznacza, że nieruchomość ta, tą decyzją nie była objęta. Rację ma bowiem skarżąca, iż integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu. Dla ustalenia interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w niniejszej sprawie należało więc sięgnąć do tych dokumentów i dokonać ich analizy, biorąc pod uwagę, iż potwierdzenie okoliczności podnoszonej przez skarżącą wpływa w sposób zasadniczy na sposób korzystania z jej nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał skargę za zasadną. Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Winien więc wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego rozważając m. in. te okoliczności, które w ocenie Wspólnoty stanowią o jej interesie prawnym w sprawie, a więc – powyżej zaakcentowaną kwestię związaną z miejscami postojowymi na działce o nr ewid. [...], ale także pozostałe – związane z zapewnieniem dojazdu do osiedla zaprojektowanego kwestionowaną decyzją, a nadto – zaprojektowania spornej inwestycji częściowo na działce Wspólnoty nr [...] (o czym mowa w piśmie procesowym Wspólnoty z dnia 6 listopada 2014 r., stanowiącym uzupełnienie skargi).

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.