Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi H.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiatrołapu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sygn. akt VIII SA/Wa 69/10 POSTANOWIENIE Dnia 4 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA - Sławomir Fularski Sędzia WSA - Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi H.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiatrołapu postanawia : poinformować Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o istotnych naruszeniach prawa występujących w sprawie ze skargi H.Z.

Syg. akt VIII SA/Wa 69/10

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako ustawa prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania H. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku nakazującej H. Z. rozebrać wiatrołap dobudowany do budynku w którym zamieszkuje H. Z., zlokalizowany na działce w J. nr [...], gmina I. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że do istniejącego na nieruchomości położonej w J. nr [...], gmina I. budynku został dobudowany wiatrołap o wymiarach 2,05 m x 5,00 m, konstrukcji murowanej, o dachu jednospadowym. Nadto ustalono, że inwestor H. Z. nie legitymowała się pozwoleniem na budowę tego obiektu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 roku organ I instancji nakazał H. Z. rozebrać wiatrołap dobudowany do budynku mieszkalnego na posesji w J.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpatrzeniu skargi H. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2004 roku, sygn. akt 7/IV SA 389/03 uchylił decyzję organów obu instancji.

W dniu [...] stycznia 2005 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] nałożył na skarżącą obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane.

W związku z niedostarczeniem przez inwestora wymaganej dokumentacji organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

H. Z. w ustawowym terminie złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, wnioskując o jej uchylenie.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie wiążący organy nadzoru budowlanego był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 roku. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę winien ustalić datę budowy przedmiotowego wiatrołapu.

Realizując wskazane wytyczne organ po przeprowadzeniu ponownych oględzin przedmiotowej posesji ustalił, że przedmiotowy wiatrołap został dobudowany w 2002 roku. Podstawę do takich twierdzeń dawał fakt, że cegła użyta do budowy jest ,,świeża’’, nie utleniona cegła, drewniane elementy więźby dachowej oraz pokrycie dachu z blachy stalowej ocynkowanej. Wymienione elementy wyraźnie odróżniają się od substancji istniejącego budynku.

Pośrednio te ustalenia potwierdza również pismo H. Z. z [...] października 2002 roku, w którym skarżąca wyjaśnia powody budowy spornego wiatrołapu.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że dana inwestycja została zaliczona do katalogu obiektów zwolnionych od tego obowiązku.

H. Z. nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na budowę wiatrołapu niewątpliwie zdaniem organu dopuściła się samowoli budowlanej, o której mówi przepis art. 48 ust.1 ustawy prawo budowlane.

W przedmiotowej sprawie, po stwierdzeniu przez organ samowolnego wybudowania wiatrołapu, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie.

Organ podnosił, że wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym czynności jest obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków organ orzeka nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust.1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

W związku z tym, że inwestor nie wypełnił nałożonych na niego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku obowiązków, co obligowało organ do zastosowania przepisów art. 48 ust.1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ wskazywał, że nie zasługują one na uwzględnienie. H. Z. nie wykazała nawet, że wystąpiła do właściwego w sprawie organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła H. Z.

Zaskarżonej decyzji zarzucała błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niezasadne uznanie, iż skarżąca celowo dopuściła się samowoli budowlanej, poprzez świadome niedopełnienie ciążącego na niej obowiązku dokonania zgłoszenia i otrzymania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości działania skarżącej spowodowane były wyłącznie brakiem znajomości przepisów i nieświadomością w przedmiocie obowiązującego prawa.

Z tego też względu wnosiła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca w motywach skargi podnosiła, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Wskazywała, że nie jest prawdą, że w sposób świadomy i celowy pominęła obowiązek wystąpienia o pozwolenie na budowę, oraz iż działania te nosiły znamiona samowoli budowlanej. Brak wymaganych dokumentów nie był celowym działaniem skarżącej, a wynikał z faktu nieznajomości obowiązujących przepisów prawa oraz braku wiedzy odnośnie prawidłowego sposobu postępowania w przypadku planowania oraz realizacji inwestycji budowlanej.

W dalszej części skargi zwracała uwagę, iż jest osobą starszą i nie zna obowiązujących przepisów, w związku z czym przez cały czas pozostawała w przeświadczeniu, że skoro chce dobudować do już istniejącego budynku mieszkalnego pomieszczenie o powierzchni mniejszej niż 25 m², to inwestycja ta nie wymaga uzyskania pozwolenia.

Argumentowała, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż skarżąca pozostaje obecnie w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej. Mając [...] lat, zamieszkuje sama i jest osobą schorowaną. Z uwagi na brak innych osób, które mogłyby udzielić jej pomocy zmuszona jest do samodzielnego dokonywania wszelkich czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem.

Podnosiła, że posiada ona pomieszczenie, w którym składuje opał na zimę, jednak jest ono oddalone od domu o około 10 metrów. Każdorazowo chcąc przenieść opał musiałaby pokonywać tę odległość. Liczne schorzenia skarżącej, a przede wszystkim problemy ze [...] powodują, że czynności takie mogą stanowić zagrożenie dla jej bezpieczeństwa.

Ponadto podnosiła, że konieczność rozbiórki przedmiotowego obiektu mogłaby przynieść negatywne dla niej skutki, zwłaszcza w okresie zimowym, gdyż zmuszona byłaby ona do przenoszenia opału ze znacznie oddalonego do domu pomieszczenia.

Mając powyższe na uwadze, wskazując na swój stan zdrowia uznawała za zasadny swój wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga H. Z. zasługuje na uwzględnienie choć niekoniecznie z przyczyn wskazanych w zarzutach wniesionej skargi.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności.

Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem.

W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220).

W pierwszej kolejności należy zauważyć i ocenić czy zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. organ będąc związany dokonaną oceną prawną zrealizował wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 16 lipca 2004 roku, sygn. akt 7/IV SA 389/03.

W wyroku tym Sąd uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazywał, że protokół i szkic to jedyne dowody przeprowadzone w sprawie. Na temat daty jej dokonania nie przesłuchano inwestorki, ani nie dokonano żadnych innych ustaleń. Nadto Sąd zwracał uwagę, że organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Z tego względu, w ocenie Sądu organy dowolnie ustaliły, że skarżąca w sierpniu 2002 roku dopuściła się samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie skargę w przedmiotowej sprawie organy nie zrealizowały wytycznych wyżej wskazanych, a przeprowadzone postępowanie nadal naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Niewątpliwie istotną kwestią w sprawie jest ustalenie czasu kiedy skarżąca dokonała dobudowania przedmiotowego wiatrołapu do budynku mieszkalnego.

Stanowisko samej skarżącej w tym zakresie jest na przestrzeni całego postępowania administracyjnego zmienne. Od twierdzeń, że tylko dokonała adaptacji budynku gospodarczego na potrzeby mieszkaniowe i nie dokonywała żadnej dobudowy, do stanowiska, że dokonała dobudowy, ale nie znając przepisów prawnych nie była świadoma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę takiego obiektu.

Jak już wcześniej wskazywał Sąd, organ administracji publicznej zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W niniejszej sprawie, organ ponownie rozpoznając sprawę zasadniczo na podstawie przeprowadzonych kolejnych oględzin budynku i związanego z nim wiatrołapu, ustalił, iż dobudowa miała miejsce w sierpniu 2002 roku. Organ wskazał na różnicę wyglądu cegły, elementów więźby dachowej, pokrycia dachu w stosunku do materiałów budynku mieszkalnego.

Organ w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił przekonującej argumentacji, która poddana ocenie mogłaby być uznana za prawidłową, co do okoliczności kiedy dobudowa została dokonana. Organ nie wyjaśnił czy osoby dokonujące oględzin mają wiedzę pozwalającą, po zobaczeniu obiektu, jednoznacznie przesądzić w jakim okresie został on zbudowany, i czy do określenia takiej okoliczności potrzebna jest wiedza specjalistyczna.

Należy zauważyć, że organ dysponując zmiennym stanowiskiem skarżącej, co do faktu dobudowy wiatrołapu powinien w trybie art. 86 k.p.a. wysłuchać H. Z. jako stronę. Dowód taki przeprowadza się jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu sam fakt przeprowadzenia oględzin, z których wynika, że przedmiotowy wiatrołap został zbudowany z materiałów, które wyglądają na dużo nowsze w porównaniu z materiałami budynku mieszkalnego, nie może być wystarczający do jednoznacznego przesądzenia okresu dobudowy.

Kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ ponownie rozpoznając sprawę winien uzupełnić materiał dowodowy o przesłuchanie skarżącej jako strony postępowania. Wcześniej winien rozważyć, czy

w sprawie nie będą wymagane wiadomości specjalne i czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Na pewno organ ustalając okres wybudowania wiatrołapu winien przedstawić takie dowody, które jednoznacznie przesądzą rozbieżności występujące w tym zakresie.

Organ uzasadniając swoją decyzję winien pamiętać o wymogach stawianych w tym zakresie przez art. 107 § 3 k.p.a.

Dopiero prawidłowo poczynione ustalenia w tym zakresie pozwolą na zastosowanie odpowiedniej procedury legalizacyjnej.

Należy zauważyć, że podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty, a odnoszące się do jej stanu zdrowia i innych względów społecznych, w tym nieznajomości prawa, nie będą mogły stanowić podstawy do rozstrzygania kwestii legalności budowy obiektu budowlanego.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd biorąc za podstawę § 18 ust.1 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu( DZ.U nr 163, poz. 1348 ze zm.) przyznał na rzecz pełnomocnika z urzędu opłatę za czynności adwokackie w niniejszej sprawie.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), informuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rażącym naruszeniu prawa, do którego doszło w toku rozpoznawania sprawy ze skargi H. Z. w przedmiocie nakazu rozbiórki wiatrołapu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej Kpa) nakazał H. Z. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do istniejącego na działce położonej w J. I. D. Nr [...] budynku wiatrołapu.

W dniu [...] sierpnia 2005r. H. Z. wniosła do organu I instancji odwołanie na powołaną decyzję. Odwołanie skarżącej wraz z aktami administracyjnymi zostały przekazane [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...] sierpnia 2005r. (data prezentaty tego organu na piśmie przewodnim do odwołania). W dniu [...] września 2005r. bezpośrednio do organu odwoławczego wpłynęła korespondencja od strony skarżącej.

Decyzję w wyniku rozpoznania odwołania H. Z. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.wydał w dniu [...] grudnia 2009r.

W toku rozpatrywania sprawy Sąd stwierdził istotne naruszenie przez organ odwoławczy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 8, art. 12, art. 35 Kpa.

Naruszenie to polegało przede wszystkim na przewlekłości postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 35 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwa miesiące. Przepis art. 36 Kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także ww. termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz przyczyn załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że organ odwoławczy przez cały czas od dnia przekazania dokumentów sprawy tj. od [...] sierpnia 2005r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] grudnia 2009r. nie poinformował stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz terminie w jakim sprawa zostanie załatwiona. Przez okres ponad czterech lat tj. od otrzymania odwołania wraz aktami sprawy ([...] sierpnia 2005r.) do wydania decyzji organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia sprawy wbrew ogólnej zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 Kpa. Łącznie więc postępowanie przed organem odwoławczym trwało ponad cztery lata i cztery miesiące.

Sąd stwierdza, że nierespektowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego prowadzi do powstania z winy organów negatywnych dla strony skutków prawnych, a w szczególności nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Ponadto nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Dlatego też, Sąd uznał za uzasadnione wystąpienie z niniejszą sygnalizacją.

W związku ze stwierdzonymi, w toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, istotnymi naruszeniami prawa, Sąd postanowił skierować w trybie przepisu art. 155 § 1 p.p.s.a, informację do Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organu właściwego, który stosownie do § 2 powołanego przepisu postanowienie niniejsze rozpatrzy i powiadomi Sąd, w terminie 30 dni o zajętym stanowisku.