Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. W. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. W. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 21 grudnia 2018 r., nr [...], którą organ uchylił decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nabytą z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomość, tj. działkę nr a w [...] (obecnie KW [...]), stanowiącą dotychczas własność E. W., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 15 lutego 2018 r., nr [...], Starosta Krapkowicki zezwalając na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie chodnika wzdłuż ulicy [...] od skrzyżowania z ulicą [...] w stronę torów kolejowych, stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,0053 ha (powstała z podziału działki nr b), obręb [...], gmina [...], KW [...], stanowiącej dotychczas własność E. W.

Po uzyskaniu od rzeczoznawcy majątkowego – W. D. - operatu szacunkowego wyceny ww. nieruchomości, w którym jej wartość rynkowa ustalona została na kwotę 5.316,00 zł, Starosta Krapkowicki decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...], orzekł o ustaleniu na rzecz E. W. odszkodowania w wysokości 5.316,00 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 4a, 4c, 4f i 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm. - zwanej dalej specustawą), a także art. 9a, art. 130 ust. 2 art. 132 ust. 1a w związku z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.). W uzasadnieniu Starosta odnotował, że w dniu 8 maja 2018 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – W. D. operat szacunkowy nieruchomości. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjęty Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 października 2002 r., Nr [...]. W ww. planie działka nr a oznaczona została symbolem Kp (tereny parkingów i garaży), w części L (tereny ulic lokalnych). Biegła stwierdziła, że wyceniana nieruchomość zlokalizowana jest w osiedlowej części miasta [...], w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyceniając przedmiotową nieruchomość biegły zastosowała podejście porównawcze - metodę porównywania parami. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Organ wyjaśnił, iż przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W sporządzonym operacie szacunkowym biegła poddała analizie 5 transakcji podobnymi nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi w planach miejscowych pod drogi. Badaniem objęto rynek lokalny, określony jako teren miast i wsi województwa opolskiego. Z kolei do porównań rzeczoznawca przyjęła 3 transakcje nieruchomościami podobnymi, które zostały wyszczególnione w operacie szacunkowym z podaniem ich przeznaczenia, lokalizacji, powierzchni, ceny i daty transakcji, co pozwala na określenie podobieństwa. Ponadto biegła określiła cechy rynkowe, czyli atrybuty nieruchomości, które mają wpływ na ceny rynkowe nieruchomości tego samego rodzaju co nieruchomość wyceniana i wskazała wagi tych cech. Biegła stwierdziła, że przyjęte nieruchomości podobne do wycenianej różnią się lokalizacją, uzbrojeniem, sąsiedztwem i wielkością. Organ zaznaczył, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Przez nieruchomości podobne (porównywalne) należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Stosownie do zapisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., operat ten poddano ocenie pod względem formalnym, tzn. przydatności jako dowodu w sprawie, wpływającego bezpośrednio na treść decyzji. Przeprowadzono kontrolę operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również ocenę, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. Na tej podstawie organ stwierdził, że operat nie zawiera błędów rachunkowych, został sporządzony zgodnie z prawem, a zastosowana metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wskazał, że w sprawie nie występuje zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. albowiem cel nabycia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem, a zatem należało zastosować dyspozycję zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy wysokość odszkodowania powiększa się o 5%, gdy dotychczasowy właściciel wydał przedmiotową nieruchomość przed upływem 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ponieważ przejęta nieruchomość nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 18 ust 1e, nie powiększono wysokości odszkodowania. Reasumując organ stwierdził, że określona wartość odszkodowania jest wartością rynkową według stanu na dzień 15 lutego 2018 r., tj. według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen z maja 2018 r., tj. z dnia sporządzenia operatu szacunkowego. Dodatkowo organ wyjaśnił, że działając na podstawie art. 10 K.p.a. pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. zawiadomił strony postępowania o przysługującej możliwości zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie odszkodowawczej, w szczególności z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość nieruchomości.

Od powyższej decyzji, odwołanie wniósł A. G. - Zastępca Burmistrza [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wnoszący odwołanie zarzucił decyzji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 130 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii biegłego, która poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji - zawiera istotne wady formalne, oparta jest na nieprawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości w szczególności w zakresie jej przeznaczenia w mpzp, niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, niewłaściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i niewłaściwym ustaleniu współczynników korygujących, a jako taka nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zaskarżone decyzji;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 i 77 K.p.a., poprzez bezkrytyczne i niewnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie opinii biegłego budzącej istotne wątpliwości w zakresie przyjętych do podstawy wyliczenia odszkodowania kryteriów wymienionych w pkt 1 petitum odwołania, a przez to naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, albowiem koncentracja spraw w tym samym czasie ze strony organu pierwszej instancji w stosunku do jednego uczestnika postępowania - Gminy [...], nie doręczenie jej na wniosek odpisu opinii biegłej, nie wydłużenie terminu załatwienia sprawy na umotywowany wniosek Gminy, co uniemożliwiło jej skuteczne wypowiedzenie się w sprawie;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie Gminie [...] czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, albowiem koncentracja spraw w tym samym czasie ze strony organu pierwszej instancji w stosunku do jednego uczestnika postępowania - Gminy [...], nieuzasadniony brak doręczenia odpisu opinii biegłej na jej wniosek, nie wydłużenie terminu załatwienia sprawy uniemożliwiło jej skuteczne wypowiedzenie się w sprawie. W uzasadnieniu Gmina kwestionowała prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania na rzecz E. W. Wywodziła, że dla wyceny nieruchomości istotne znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości w mpzp, tymczasem biegła w sposób rażąco odmienny od ustaleń planu miejscowego odczytała przeznaczenie działki nr a jako przeznaczenie drogowe, w sytuacji gdy działka ta w większej części ma przeznaczenie Kp, zaś w mniejszej L. Nie zgodziła się również z definicją rynku lokalnego oraz zarzuciła naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak doręczenie opinii biegłego oraz przedłużenia terminu do złożenia zastrzeżeń.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Opolski, opisaną na wstępie decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Krapkowicki uchybił wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązkowi umożliwienia stronom wypowiedzenia się i składania wniosków, gdyż w istocie nie rozpoznał wniosku o przedłożenie opinii sporządzonej przez powołanego biegłego a przed upływem wskazanego terminu (29 czerwca 2018 r.) wydał decyzję. W tym zakresie wyjaśnił, że z treści art. 10 § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołując się orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywiódł, że prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym następuje od chwili wszczęcia i trwa do chwili jego zakończenia. Strony w toku całego postępowania mają prawo wypowiadania się co do treści żądania, zebranych materiałów w sprawie, uczestniczenia we wszystkich czynnościach, zgłaszania wniosków dowodowych oraz do zaskarżenia decyzji. A zatem dla ochrony praw strony w postępowaniu administracyjnym ma to istotne znaczenie, gdyż zapewnia to stronie wpływ na stosowanie prawa materialnego lub procesowego. Podkreślił, że możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stanowi dla strony w zasadzie ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, czy też złożenie nowych środków dowodowych. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Jednocześnie zauważył, że upływ terminu na zapoznanie się z aktami sprawy nie powoduje, że strona nie może przeglądać tych akt (z art. 73 § 1 K.p.a. wynika, że może to czynić w każdym czasie), a jedynie zapewnia organowi możliwość wydania rozstrzygnięcia (decyzji) w prowadzonej sprawie. Zaakcentował również Wojewoda, że organ nie może uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione wart. 10 § 2 K.p.a. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Starosta Krapkowicki pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. zawiadomił inwestora oraz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nabytą z mocy prawa nieruchomość i jednocześnie działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. wskazał, że zakończenie sprawy nastąpi w terminie do 29 czerwca 2018 r. Następnie, pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. Starosta Krapkowicki zawiadomił strony postępowania o możliwości przeglądania akt w przedmiotowej sprawie (pismo to zostało doręczone Gminie [...] dnia 7 czerwca 2018 r.). Natomiast pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. A. G. - Zastępca Burmistrza [...] wniósł o przedłożenie opinii sporządzonej przez powołanego biegłego w postępowaniu, określającej wartość nieruchomości oraz o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji o 14 dni liczonych od daty doręczenia opinii biegłego. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. Starosta Krapkowicki poinformował Gminę [...], że ostatnim dniem do zapoznania się z zebranymi dowodami i dokumentami był 14 czerwca 2017 r., w związku z wyznaczeniem terminu zakończenia sprawy do 29 czerwca 2018 r. nie ma możliwości przedłużenia terminu do wypowiedzenia się przez Gminę [...]. Pismo to zostało doręczone Gminie [...] dnia 21 czerwca 2018 r. Następnie dnia 25 czerwca 2018 r. Starosta Krapkowicki wydał decyzję ustalając na rzecz E. W. odszkodowania za nabytą z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomość oznaczoną nr a w kwocie 5.316,00 zł. W ocenie Wojewody, Starosta Krapkowicki uchybił wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązkowi umożliwienia stronom wypowiedzenia się i składania wniosków, gdyż w istocie nie rozpoznał wniosku o przedłożenie opinii sporządzonej przez powołanego biegłego a przed upływem wskazanego terminu (29 czerwca 2018 r.) wydał decyzję. Wniosek strony dotarł wprawdzie po wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, lecz przed wydaniem decyzji, zatem Starosta Krapkowicki powinien wziąć stanowisko strony pod uwagę przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, uchybienie organu pierwszej instancji uniemożliwiło wnoszącemu odwołanie dokonanie konkretnych czynności procesowych. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest uzasadniony, bowiem z dokumentacji przedmiotowej sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (w tym znajdującym się w aktach sprawy operatem szacunkowym) oraz zgłoszonych żądań. W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu o nieprzedłożeniu przez organ pierwszej instancji operatu szacunkowego, organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowy operat wykonywany jest w jednym egzemplarzu i stanowi dowód w sprawie, z którym strona może zapoznać się w toku postępowania. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi zastrzeżeń pogląd, zgodnie z którym, mimo, że przepis art. 73 § 1 K.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, to jednak pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie, czy wykonywanie odpisów. Podkreśla się przy tym możliwość sporządzania notatek lub odpisów z wykorzystaniem kserokopiarek lub innych nowoczesnych urządzeń kopiujących. Powszechny jest jednak pogląd, iż obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) mówiący, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Wobec faktu, że rozstrzygnięcie sprawy jest zależne od umożliwienia wszystkim stronom postępowania zapoznania się z operatem szacunkowym, będącym podstawą ustalenia należnego odszkodowania, możliwości zgłoszenia do tego dowodu zarzutów i w efekcie skorygowania bądź sporządzenia nowego operatu szacunkowego - ustosunkowanie się do zarzutów do operatu szacunkowego, organ odwoławczy uznał za przedwczesne. W zaleceniach do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania poprzedzić przeprowadzeniem prawidłowego postępowania dowodowego z uwzględnieniem ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji E. W., zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a to art. 57 § 1 i art. 58 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i stosowanie. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a jedynie stwierdził naruszenie przez organ pierwszej instancji obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., gdyż nie uwzględnił wniosku zastępcy Burmistrza [...] o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i przed upływem tego terminu wydał decyzję. Podniosła, że zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zatem, ostatnim dniem do zapoznania się przez Gminę [...] z dokumentacją był 14 czerwca 2018 r. Tymczasem pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Gmina [...] złożyła wniosek o przedłożenie opinii sporządzonej przez powołanego biegłego oraz o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji pismem, tj. w dniu następnym po wyznaczonym w zawiadomieniu terminie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał jednak, czy uchybienie nastąpiło z winy czy bez winy Gminy [...]. Przepis art. 58 § 1 K.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Argumentowała skarżąca, że z wyroków przywołanych przez Wojewodę wynika jednoznacznie, że obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. W niniejszej sprawie Starosta wyznaczył siedmiodniowy termin do zapoznania się z całością dokumentacją i w tym okresie oczekiwał na zajęcie stanowisk przez strony postępowania. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia terminu z winy Gminy [...], ponieważ w wyznaczonym siedmiodniowym terminie nie złożyła stosownego oświadczenia, jak również nie wskazała przyczyny, w wyniku której doszło do tego uchybienia.

Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r., Wojewoda Opolski, na podstawie art. 64c § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał sprzeciw wraz z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji - powołał się na naruszenie przez ten organ art.10 § 1 K.p.a. W ocenie Wojewody, Starosta Krapkowicki uchybił wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązkowi umożliwienia stronom wypowiedzenia się i składania wniosków, gdyż w istocie nie rozpoznał wniosku o przedłożenie opinii sporządzonej przez powołanego biegłego a przed upływem wskazanego terminu wydał decyzję.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl § 2 cyt. przepisu, organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Wskazany przepis zawiera dwie dyspozycje skierowane do organu administracji publicznej: zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że strona nie jest zobowiązana do brania udziału w postępowaniu i organ administracji nie może zmusić strony do skorzystania z przysługującego jej uprawnienia (por. wyrok NSA z 14 marca 1996 r., SA/Po 932/95, LEX nr 26653; wyrok NSA z 7 maja 1999 r., I SA/Wr 48/97, LEX nr 37244). W przypadku rezygnacji strony z udziału w postępowaniu nie można zarzucać organowi administracji, że ten uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z 27 września 1996 r., SA/Lu 1490/95, LEX nr 28909). Strona zachowująca się biernie w postępowaniu musi liczyć się z konsekwencjami swego zachowania, polegającymi na uznaniu podnoszonych przez nią okoliczności za nieudowodnione (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96, LEX nr 33414). Strona nie może powoływać się na brak czynnego udziału w postępowaniu w przypadku, gdy brak wyjaśnienia danej okoliczności wynika jedynie z jej biernej postawy (wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 371/14, LEX nr 1987233).

W kontekście powyżej powiedzianego, Sąd nie podziela stanowiska Wojewody co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika bezspornie, że zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2018 r. Gmina [...] została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawę ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa. W zawiadomieniu tym Starosta Krapkowicki wskazał ponadto, iż w celu określenia wartości nieruchomości nabytej z mocy prawa zostanie powołany biegły rzeczoznawca majątkowi, natomiast po uzyskaniu opinii a przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania zawiadomi strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz zgłaszania ewentualnych uwag. Jednocześnie, organ powołując się na art. 36 § 1 K.p.a. wskazał, że zakończenie sprawy nastąpi w terminie do 29 czerwca 2018 r. Kolejnym zawiadomienie z dnia 1 czerwca 2018 r. Starosta Krapkowicki poinformował Gminę [...], na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami w szczególności z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że z zebranymi dowodami można zapoznać się w siedzibie Referatu Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Krapkowicach, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Powołując się na art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wniósł ponadto o przedłożenie przez w terminie 7 dni protokołu lub innego dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości przez właściciela w terenie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone Gminie [...] w dniu 7 czerwca 2018 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (k. nr 33 akt adm.). W związku z powyższym, termin na zapoznanie się przez Gminę [...] z zebranym w sprawie materiałem dowodowym upływał w dniu 14 czerwca 2018 r. Tymczasem pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. - data wpływu do organu pierwszej instancji 19 czerwca 2018 r. - Gmina [...] wniosła o przedłożenie jej opinii sporządzonej przez biegłego oraz o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie o 14 dni liczonych od daty doręczenia opinii.

W ocenie Sądu, podniesiony w odwołaniu zarzutu braku możliwości ustosunkowania się przez Gminę [...] do operatu szacunkowego nie sposób rozpatrywać bez wskazania na szczególne unormowanie art. 156 ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej nadal u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Analogiczne unormowanie zostało zawarte również w art. 73 § 1 i 2 K.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopi z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż niedoręczenie stronie operatu szacunkowego, nie stanowi uchybienia w świetle dyspozycji art. 156 ust.1a u.g.n. i art. 73 § 1 K.p.a. Uchybieniem byłoby dopiero uniemożliwienie stronie przeglądania tego operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów. Naruszeniem obowiązków organu byłaby także odmowa uwzględnienia żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów z operatu szacunkowego lub odmowa uwzględnienia żądania wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile wydanie to byłoby uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

Zauważyć również wypada, że możliwość zapoznania się z operatem szacunkowych i ewentualne wniesieniem uwag względem tego opracowania strony postępowania miały w toku prowadzonego postępowania. Jak wskazano powyżej Starosta Krapkowicki dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o przysługującym jej uprawnieniu - możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z operatem szacunkowym. Fakt nieskorzystania przez gminę z tego uprawnienia nie może być podstawą czynienia zarzutu organowi nieprzedstawienia operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że od woli uczestnika postępowania zależy skorzystanie, (lub też nieskorzystanie), z uprawnienia zapoznania się z operatem szacunkowych i ewentualnie wniesienia uwag, z kolei organ nie ma obowiązku doręczania stronom samego opracowania celem jego ewentualnej oceny czy wykonywania kopii dokumentów (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 947/17 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 219/16 - oba dostępne na ww. stronie internetowej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwości w działaniu Starosty Krapkowickiego nie można również upatrywać w braku przedłużenia Gminie [...] 7-dniowego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym. Na tle okoliczności sprawy nie można nie zauważyć, że mimo braku formalnego przedłużenia terminu, faktyczny czas na zapoznanie się z materiałami sprawy był znacznie dłuższy niż siedmiodniowy, gdyż termin ten rozpoczął bieg w dniu 7 czerwca 2018 r., natomiast decyzja został wydana dopiero 25 czerwca 2018 r.

Z powyższych względów Sąd uznał, że Wojewoda Opolski wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Naruszenie to skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego i prawidłowości stanowiska w zakresie oceny operatu szacunkowego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.