Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. P.i T. P. na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Decyzją z 18 kwietnia 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 27 kwietnia 2018 r. wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), uchylającą decyzję Wojewody z 25 marca 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i T. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego, na dz. nr [..] przy ul. H. w G.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 25 marca 2004 r. Wojewoda udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego, na działce nr [..] przy ul. H. w G.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 26 stycznia 2017 r. kontrolę budowy realizowanej na podstawie ww. pozwolenia, w wyniku której ustalił, że inwestorzy wykonując roboty budowlane istotnie odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany dotyczyły, między innymi, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury, wysokości - poprzez wprowadzenie dwóch lukarn dachowych o kącie spadku 40°, a także zmieniono kształt schodów wejściowych (układ schodów), przy czym zmienione schody i ich zadaszenie znajdują się obecnie w obrębie pasa drogowego ulicy dojazdowej [..] ([..] plan z 2004 r.).

Postanowieniem z 31 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał H. i T. P. prowadzenie robót budowlanych, ze względu na ich prowadzenie z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ ten, decyzją z 21 marca 2017 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy budowie budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na działce nr [..] przy ul. H. w G., w terminie do dnia 31 października 2017 r.

Pismem z 23 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił, w związku z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do Wojewody, o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z 25 marca 2004 r. Powyższe pismo zostało przekazane zgodnie z kompetencjami do Prezydenta Miasta.

Decyzją z 27 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta uchylił decyzję Wojewody z 25 marca 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i T. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego, na dz. nr [..] przy ul. H. w G. Ww. decyzja został odebrana osobiście przez T.P. w dniu 15 maja 2018 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła radca prawny I. D., reprezentująca H. i T. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili m.in. naruszenie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., "poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obliguje automatycznie organ architektoniczno-budowlany do uchylenia pozwolenia na budowę, bez obowiązku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania co do zasadności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie zmiany decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie zostało prawomocnie zakończone", a także przedwczesne wydanie decyzji o uchyleniu oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę wskazał Wojewoda, że zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. pkt 3. Przepis stanowi lex specialis do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych zawarte w art. 16 k.p.a..

Podkreślił organ odwoławczy, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie omawianego art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie opiera się na wadliwości samej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W obrocie prawnym nie mogą bowiem istnieć dwa projekty budowlane zatwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi i dotyczące tego samego zamierzenia budowlanego: tj. decyzją organu nadzoru budowlanego (wydaną w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) i organu administracji architektoniczno - budowlanej (wydaną w trybie art. 28 i następne ustawy Prawo budowlane).

Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pozwolenie na budowę, niejako z automatu obowiązek uchylenia tego pozwolenia. Wykładnia przepisu art. 36a ust. 2 nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, bowiem jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste.

W prawie materialnym brak jest określenia terminu, w jakim powinno nastąpić orzeczenie na podstawie art. 36a ust. 2. Niemniej powyższe winno nastąpić bez zbędnej zwłoki po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. pkt 3 decyzja organu nadzoru budowlanego stanie się ostateczna (wykonalna). "Decyzję w trybie art. 36a ust. 2 Prawo budowlane można wydać dopiero, gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności. Przepis ten nie nasuwa wątpliwości i oznacza, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla je." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 788/16).

Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych organu I instancji bezspornie wynika, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. W ramach tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 21 marca 2017 r., wydał decyzję zobowiązującą inwestorów do złożenia projektu budowlanego zamiennego, czyli decyzję opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednak dopiero po upływie roku, tj. w dniu 23 marca 2018 r., organ ten wystąpił z pismem do Prezydenta Miasta informującym o konieczności zastosowania art. 36a ust. 2 ustawy. Następnie w dniu 27 kwietnia 2018 r. zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta uchylił decyzję Wojewody z 25 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę.

Istotne znaczenie na gruncie rozpatrywanej sprawy ma fakt, że zarówno z ww. pisma organu nadzoru budowlanego, jak i akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji organu I instancji, nie wynikało bezspornie, czy wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu wydania przez Prezydenta Miasta decyzji uchylającej w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, była ostateczna.

Podkreślił organ odwoławczy, iż zakres postępowania wyjaśniającego, które organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest przeprowadzić w toku prowadzenia postępowania w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, determinowany jest treścią tego przepisu. Tym samym Prezydent Miasta zobowiązany był do ustalenia przede wszystkim, czy organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i czy ta decyzja zyskała przymiot ostateczności.

W przedmiotowej sprawie zabrakło ustaleń dotyczących przymiotu ostateczności decyzji organu nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy zasadnym było przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w celu bezspornego ustalenia, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 marca 2017 r., była ostateczna w dniu wydania kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta, i czy w dalszym ciągu pozostaje ona w obiegu prawnym, mając na uwadze w szczególności upływ czasu pomiędzy datą wydania tej decyzji a przekazaniem informacji do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Z odpowiedzi uzyskanych w toku prowadzenia postępowania odwoławczego od organów nadzoru budowlanego szczebla powiatowego i wojewódzkiego wynika, że przedmiotem odwołania skarżących była jedynie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 kwietnia 2018 r. odmawiająca zmiany decyzji z 21 marca 2017 r., zmienionej wcześniej w zakresie terminu wykonania obowiązków decyzją z 17 października 2017 r. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 538/18, oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lipca 2018 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez H. P. i T. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 kwietnia 2018 r. Postępowanie odwoławcze przed organami nadzoru budowlanego nie dotyczyło decyzji pierwotnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 marca 2017 r., istotnej z punktu widzenia niniejszego postępowania administracyjnego, a jedynie decyzji wtórnej tego organu.

Konkludując, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 marca 2017 r. jest decyzją ostateczną i jak wynika z treści pisma tego organu z 12 lutego 2018 r. "do dnia dzisiejszego nie została uchylona, jak również żaden organ nie stwierdził jej nieważności."

Mając powyższe na uwadze stwierdził Wojewoda, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta z 27 kwietnia 2018 r. została wydana w dacie kiedy - jak wskazano - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, była ostateczna. Zatem w opisanym stanie faktycznym, który po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego jest bezsporny w sprawie, organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, zobowiązany był do niezwłocznego wydania decyzji na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co też uczynił.

W odpowiedzi na zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, wyjaśniono, że przy wydawaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ani też ich rozstrzygnięcie nie jest zależne od zakończenia przez organ nadzoru postępowania legalizacyjnego, w związku z wykonaniem przez inwestorów istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jedyną konieczną do ustalenia przesłanką, niezbędną do zastosowania art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i decyzja ta jest ostateczna. Podniesiona przez skarżących okoliczność, iż toczy się postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą inwestorów na następczą decyzję organu nadzoru budowlanego, odmawiającą zmiany decyzji wydanej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie ma w niniejszej sprawie wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem nie stanowi przeszkody do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżących dotyczącego nieprawidłowego uzasadnienia decyzji organu I instancji i braku wyjaśnienia "podstawy prawnej" kwestionowanej decyzji uznał organ odwoławczy, że jest on zasadny. Wyjaśnił przy tym, że decyzja administracyjna zawierać powinna zarówno podstawę prawną jak i uzasadnienie prawne. Są to dwa różne elementy rozstrzygnięcia. W podstawie prawnej chodzi o wskazanie przepisu prawa, na mocy którego wydano decyzję. Z kolei uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, chodzi więc zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ administracji publicznej zastosował dany przepis. Oceniając zaskarżoną decyzję wskazał Wojewoda, że posiada ona właściwą podstawę prawną. Natomiast naruszenia doszukiwać można się jedynie w braku szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego tej decyzji. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo, z uwagi na przeprowadzenie przez Wojewodę wyjaśniającego postępowania uzupełniającego oraz uzasadnienie niniejszego rozstrzygnięcia, uchybienie organu I instancji uznano za skutecznie konwalidowane.

Skargę na powyższą decyzje wnieśli H. P. i T. P. zarzucając:

- naruszenie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu architektoniczno-budowlanego "nie jako z automatu obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę" podczas gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ ten winien wziąć pod uwagę również okoliczność braku prawomocności wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji w sprawie zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 138. § 1. pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 36a Prawa budowlanego, poprzez pominięcie zasady uwzględnienia słusznego interesu strony i zaufania do prawa i odstąpienie od indywidualnego jej zbadania przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia wyłącznie zasadę automatyzmu przy stosowaniu przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji organu I instancji nie miał wpływu na zasadność podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia w decyzji, podczas gdy w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy pominięcie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie pozostało bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zasadniczy zarzut skarżących dotyczy okoliczności, że decyzja o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji PINB z 21 marca 2017 r., wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie posiada waloru ostateczności. Wywodzi pełnomocnik skarżących, że gdyby w sprawie została wydana decyzja zezwalająca na przedłużenie terminu na przedłożenie projektu zamiennego i nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to jest oczywiste, iż obie decyzje funkcjonowałyby w obrocie jako pewna całość określając łącznie prawa i obowiązki adresata decyzji. W toku pozostaje sprawa odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji tego organu z 21 marca 2017 r., a którego dopuszczalność nie została jeszcze prawomocnie oceniona przez sądy administracyjne, (skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SA/Gd 538/18 z 27 Listopada 2018 r. nie została dotychczas rozpatrzona), to nie można twierdzić, iż sprawa dotycząca nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany w budynku skarżących jest ostatecznie rozstrzygnięta, a taki wniosek wynika z treści skarżonej decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skutkiem takiej kontroli sądowej może być uchylenie zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), dalej jako Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Z kolei przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że dla budowy budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na działce nr [..] przy ul. H. w G. udzielone zostało przez Wojewodę pozwolenie na budowę na mocy decyzji z 25 marca 2004 r. Nie jest także w sprawie kwestionowane, że w odniesieniu do tej inwestycji wydana została decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. decyzja PINB z 21 marca 2017 r. Z decyzji tej wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, uwzgledniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 31 października 2017 r. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, albowiem do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i w toku postępowania przed sądem nie wydano orzeczenia w sprawie stwierdzenia wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane, tj. Starosta i Wojewoda, nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, a więc czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 tej ustawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, dostępny w CBOSA). Przyjmuje się więc jednoznacznie, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawo budowlane ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc to do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadniczą i istotną okolicznością, którą musiał wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego było więc ustalenie, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przy czym nie budzi wątpliwości, że taka decyzja musi posiadać walor ostateczności. W niniejszej sprawie wymóg ten zaś został bezspornie spełniony, o czym świadczy treść decyzji PINB z 21 marca 2017 r. i ustalony przez organ odwoławczy walor jej ostateczności. Jak ponadto wynika z akt niniejszej sprawy, co też prawidłowo ustalił Wojewoda, decyzja nakładająca na inwestorów obowiązki przeprowadzenia robót budowlanych pozostaje w obrocie prawnym, co w konsekwencji uprawniało Prezydenta Miasta do wydania decyzji określonej w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

W związku z tym nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kwestionujące walor ostateczności decyzji z 21 marca 2017 r. w związku z wnioskiem skarżących o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. i decyzją odmawiającą tej zmiany wydaną przez PINB w dniu 12 kwietnia 2018 r. Nie ma zatem w konsekwencji znaczenia kwestia braku prawomocnego zakończenia postępowania przed NSA dotyczącego skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 538/19 z 27 listopada 2018 r. oddalającego skargę H. i T. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2018 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 12 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej.

Nie są także zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.. Istotą postępowania administracyjnego jest to, że jest ono dwuinstancyjne. Zatem dwukrotnie dwa odrębne organy rozpatrują merytorycznie tą samą sprawę administracyjną. Oznacza to, że ewentualne uchybienia postępowania przed organem I instancji może konwalidować postępowanie organu odwoławczego. Oznacza to, że mimo wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy dochował obowiązku wyczerpującego wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie decyzji odwoławczej zawiera ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd wojewódzki uznał, że zarzuty skargi nie zawierają uzasadnionych podstaw, gdyż postępowanie organów architektoniczno-budowlanych orzekających na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie było dotknięte takimi wadami, które by skutkowały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Przede wszystkim w postępowaniu tym, uzupełnionym przez Wojewodę, prawidłowo ustalono, że w dniu 21 marca 2017 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego celem doprowadzenie obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo też ustalono, że decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Nie budzi więc wątpliwości sądu, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co zasadnie zaakceptował Wojewoda w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.