Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy garażu oddala skargę

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu 27 września 2021 r. Pan R. R. (dalej powoływany także jako inwestor, skarżący) zgłosił Prezydentowi Miasta S. (dalej powoływany także jako organ pierwszej instancji) zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie garażu blaszanego o konstrukcji metalowej, na działce o nr geod. [...] położonej przy ul. P. w S., załączając rysunki, oraz kopię mapy zasadniczej ze wskazaną lokalizacją inwestycji względem granic nieruchomości oraz kopię aktu notarialnego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...].

Pracownicy organu pierwszej instancji, podczas oględzin w terenie dokonanych w dniu 7 października 2021 r. ujawnili, że projektowany obiekt został już wybudowany, na okoliczność czego została sporządzona dokumentacja fotograficzna.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta S. na postawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej powoływana jako P.b.) wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie garażu blaszanego o konstrukcji metalowej, na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. P. w S. Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor zrealizował zamierzenie budowlane przed upływem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b., w związku z czym był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. Jednocześnie wskazał, że w złożonym wniosku stwierdzono uchybienia, jednakże nie wyzywano do ich uzupełnienia i korekty z uwagi na fakt, że i tak organ wniósłby sprzeciw z uwagi na realizację obiektu.

Odwołanie od decyzji wniósł inwestor, zarzucając naruszenie szeregu przepisów K.p.a, w tym m.in. arbitralne uzasadnienie decyzji oraz zaniechanie zebrania przez organ wyczerpującego materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ dokonał wizji lokalnej bez uprzedniego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków w zgłoszeniu, co świadczy o złej woli organu. Skarżący zaznaczył, że w wyniku popełnienia na jego szkodę przestępstw kradzieży metalowych elementów, postanowił sprawdzić kompletność wszystkich elementów konstrukcyjnych zgłoszonego garażu, dlatego też tymczasowo stała na jego działce niekompletna (brak wiatrołapów, kaletnicy, śrub, zatrzasków) konstrukcja, która została zdemontowana w dniu 10 października 2021 r. (inwestor dołączył do odwołania dokumentację fotograficzną potwierdzającą zdemontowanie konstrukcji).

W toku postępowania odwoławczego, na zlecenie Wojewody P. organ pierwszej instancji w dniu 29 grudnia 2021 r., przeprowadził z udziałem inwestora oględziny nieruchomości, w wyniku których ustalono, że na działce o nr [...] nie ma ustawionego garażu, a złożone są jedynie elementy jego konstrukcji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewoda P. zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie dowodów i przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie:

- prawidłowego wypełnienia druku zgłoszenia poprzez wpisanie nazwy organu administracji architektoniczno-budowlanej, uzupełnienie sposobu wykonania robót budowlanych, wpisanie jednostki ewidencyjnej oraz obrębu ewidencyjnego działki objętej zgłoszeniem;

- uzupełnienia materiału o przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (druk PB-5);

- podpisania przedłożonych załączników;

- wyjaśnienia przeznaczenia i funkcji rzeczonego garażu, tj. w jakim celu ma zostać wybudowany i w jaki sposób ma być użytkowany;

- określenia nowego terminu rozpoczęcia robót budowlanych,

- usytuowania zgłaszanego obiektu w odległości od granicy działki zgodnej z przepisami, gdyż wskazana przez Inwestora odległość 1,5 m nie odpowiada przepisom § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, zwanych dalej warunkami technicznymi);

- określenia, czy przedmiotowy garaż będzie posiadał instalację elektryczną oświetleniową, zapewnioną wymianę powietrza, instalację przeciwpożarową zabezpieczoną przed zamarzaniem, wjazdy lub wrota garażowe co najmniej o szerokości 2,3 m i wysokości 2 m w świetle, zgodnie z § 102 warunków technicznych,

- określenia, czy zgłaszany garaż będzie obiektem usytuowanym na czas określony (obiekt tymczasowy), czy na stałe i wskazania, w jaki sposób będzie związany z gruntem;

- w przypadku, gdy zgłaszany obiekt będzie obiektem tymczasowym - jednoznacznego wskazania tego faktu w opisie przedmiotu zgłoszenia oraz określenia terminu jego rozbiórki,

- przedłożenia decyzji lub stanowiska właściwego organu odnośnie konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej (zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), z uwagi na zlokalizowanie inwestycji na gruncie oznaczonym jako użytek RV i RVI.

W wyniku prośby inwestora, termin na uzupełnienie materiału dowodowego i poprawienie złożonego zgłoszenia został wydłużony do 11 marca 2022 r.

W dniu 1 marca 2022 r. do Wojewody P. zostały przekazane pisma i dokumenty przedłożone przez inwestora, w szczególności pismo z dnia 18 lutego 2022 r., w którym skarżący wskazał m.in., że przeznaczeniem podstawowym garażu jest zabezpieczenie pojazdu przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, funkcja uzupełniająca zabezpieczenie urządzeń i maszyn budowlanych przez niekorzystnymi warunkami pogodowymi na czas realizacji budowy obiektów budowalnych wynikających z wydanych warunków zabudowy; nowy termin rozpoczęcia budowy na dzień 2 kwietnia 2022 r.; zaznaczył, że nie planuje założenia instalacji elektrycznej, przeciwpożarowej – wrota o szerokości 5,8 m i wysokości 2m w świetle; garaż ma być na stałe związany z gruntem poprzez skręcenie śrubami ścian do kotw wcześniej osadzonych w betonowych bloczkach; obiekt będzie użytkowany do momentu przydatności technicznej przewidzianej dla garaży blaszanych. Skarżący dołączył także kserokopię pierwszych trzech stron decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2021 r. na część działki oznaczonej nr [...] oraz załącznik nr 2 do ww. decyzji w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2021 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy garażu blaszanego o konstrukcji metalowej, na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. P. w S., obręb [...], jedn. ewid. Miasto S., wskazując w podstawie prawnej decyzji art. 30 ust. 5c P.b.

Organ odwoławczy podkreślił, przytaczając obowiązujące przepisy Prawa budowalnego, że był zobowiązany do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Suwałk jednak z innych ujawnionych przyczyn i w oparciu o inną podstawę prawną, niż uczynił to organ pierwszej instancji. W wyniku przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, z uwagi na zmianę stanu faktycznego w sprawie i po merytorycznej ocenie zgłoszenia dokonanego przez inwestora, Wojewoda stwierdził, że skarżący nie uzupełnił zgłoszenia, zgodnie z wskazanymi zaleceniami wyrażonymi w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2022 r., a zatem był zobowiązany do potrzymania sprzeciwu wniesionego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor mimo przekazania mu treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r., nie dołączył decyzji lub stanowiska właściwego organu odnośnie konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Zdaniem organu, przedłożona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy na inne obiekty budowlane na tej samej działce nie stanowi wywiązania się z tego obowiązku. Jednocześnie skarżący nie doprowadził do zgodności planowanej inwestycji z przepisami § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – brak w planowanym garażu instalacji przeciwpożarowej, brak instalacji elektrycznej, a także innego wymaganego wyposażenia dla garaży przeznaczonych do niezawodowego przechowywania i obsługi samochodów osobowych.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, zarzucając obrazę przepisów postępowania w szczególności art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 8 i 107 § 3 K.p.a., art. 6, 9 i 11 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego: art. 30 ust. 5c i art. 4 P.b., art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 59 i 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 § 2 P.b. w zw. z § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślił że prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości, zaś realizacja inwestycji na nieruchomości nie narusza zasad współżycia społecznego jak również nie jest sprzeczna ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Skarżący, wskazując i rozwijając zasady rządzące postępowaniem administracyjnym z k.p.a. podkreślił, że organy obu instancji tym zasadom uchybiły. Organy powinny bowiem jednoznacznie skazać, czy zamierzenie budowlane inwestora jest budynkiem i w oparciu o jakie przepisy prawa wymagają od niego zachowania wymogów technicznych z § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja nie jest budynkiem (nie odpowiada definicji budynku z art. 3 pkt 2 P.b.), lecz tymczasowym obiektem budowlanym w postaci garażu blaszaka czyli budowlą. Organ bezrefleksyjnie przyjął, że deklarowany "blaszak" jest budynkiem do przechowywania i bieżącej niezawodowej obsługi samochodów osobowych, podczas gdy inwestor nie deklarował takiej funkcji zamierzenia budowlanego. Nakłady jakie miałby spełnić inwestor przy spełnieniu warunków jakie stawia organ odwoławczy, są nieadekwatne do czasu i funkcji jaką ma spełniać taki obiekt. Końcowo skarżący wskazał także, że podstawowym zarzutem w sprawie jest niedopełnienie obowiązków przez urzędnika Urzędu Miasta w S., bowiem wydanie decyzji podtrzymując sprzeciw było konsekwencją działania tegoż urzędnika, który przyjmując od skarżącego dokumenty zapewniał go, że wszelkie wymogi zgłoszenia zostały przez inwestora spełnione.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody P. z [...] maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2021 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia budowy garażu o konstrukcji metalowej, na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. P. w S., obręb [...], jedn. ewid. Miasto S.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 30 P.b., w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgłoszenie jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 K.p.a., który wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 30 ustawy - Prawo budowlane, Lex OnLine). W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia wskazano, że jest ono sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2015, s. 339). W tej sytuacji, milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych - oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej właśnie formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 P.b.), to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami K.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, musi dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) określone warunki formalne i materialnoprawne. Nie można bowiem nie zauważać, że celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa.

Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę a wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolnostojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak wskazuje art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6). Jeśli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 tej ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c P.b. - nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d P.b. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.

Z przedstawionej regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 P.b. wypływa również wniosek, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów, wymienionych przykładowo w art. 30 ust. 2 P.b. Dodatkowe, odpowiednie w zależności od potrzeb, szkice lub rysunki, pozwolenia, uzgodnienia i opinie powinny zatem znajdować oparcie w odpowiednich przepisach. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c tej P.b.).

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy dwóch kwestii: czy organ odwoławczy zasadnie mógł oczekiwać przedłożenia przez inwestora dokumentów i oświadczeń wskazanych w pkt 7 i 10 postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r., czyli spełnienia warunków technicznych przewidzianych dla garaży przeznaczonych na przechowywanie samochodów osobowych - § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przedłożenia decyzji lub stanowiska właściwego organu odnośnie konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej a w konsekwencji, czy zasadnie potrzymał sprzeciw organu pierwszej instancji odnośnie planowanej budowy garażu. Druga kwestia dotyczyła, jak twierdzi skarżący, wprowadzenia jego osoby w błąd przez pracownika Urzędu Miejskiego w S., który przyjmując od niego dokumenty i oświadczenia na żądanie organu odwoławczego, zapewniał go że dochował wszystkich wymogów i powinien liczyć na pozytywne dla niego rozstrzygnięcie.

Ustosunkowując do podniesionych zarzutów wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie toczyło się z inicjatywny skarżącego, bowiem złożył on zgłoszenie budowy garażu blaszanego konstrukcji metalowej na działce o nr [...] przy ul. P. w S. Działka ta w ewidencji gruntów jest sklasyfikowana jako grunty orne RV oraz pastwiska trwałe PsVI. Zatem to treść zgłoszenia determinowała dalsze kroki organów w sprawie.

Skoro skarżący zadeklarował chęć wybudowania garażu blaszanego na działce sklasyfikowanej jako użytki rolne, Wojewoda P. miał prawo zażądać od skarżącego uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o dokumenty niezbędne dla jego przyjęcia, co wyraził w sposób jasny w treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r. Wśród tychże dokumentów znalazła się decyzja lub stanowisko właściwego organu odnośnie konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz doprowadzenie projektowanej inwestycji do zgodności z treścią § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Podkreślić należy, że to skarżący zadeklarował chęć wybudowania garażu, zaś w piśmie z 18 lutego 2022 r. wskazał wprost, że jego przeznaczeniem będzie zabezpieczenie pojazdu przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi zaś funkcją uzupełniającą zabezpieczenie urządzeń i maszyn budowalnych na czas realizacji budowy innych obiektów budowalnych. Stosownie do § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będący garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi, powinien mieć m.in. elektryczna instalację oświetleniową, zapewniona wymianę powietrza zgodnie z § 108, wypusty podłogowe z syfonem i osadnikami w garażu z instalacją wodociągową lub przeciwpożarową tryskaczową oraz instalację przeciwpożarową. W świetle deklaracji skarżącego o przeznaczeniu garażu, organy słusznie w tym zakresie odwołały się do § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które wprost wskazują, jakie warunki musi spełniać garaż przeznaczony do przechowywania i niezawodowej obsługi samochodów osobowych. Nie ma przy tym znaczenia, na co wskazuje skarżący w skardze, że będzie to tymczasowy obiekt budowlany wykonany z elementów metalowych, istotne jest, że będzie trwale związany z gruntem (sam skarżący to wskazuje w piśmie z 18 lutego 2022 r. ) oraz, że będzie miał przegrody budowlane i dach. Podkreślić należy, że skarżący nie zadeklarował w zgłoszeniu budowy budynku gospodarczego lecz właśnie garażu z przeznaczeniem dla przechowywania pojazdu, a zatem w tym zakresie nie można zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Podobnie należało ocenić kwestie żądania przez organ i nie przedłożenia przez skarżącego decyzji lub zaświadczenia właściwego organu o braku konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), decyzje w przedmiocie wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane. Inwestor jest zobowiązany do dołączenia takich decyzji do wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że istotą ustawy z 1995 r. jest ochrona rolniczego wykorzystania gruntów, m.in. przez ograniczenie możliwości ich wykorzystania na inne cele. To jak grunt rolny ma zostać wykorzystany nie zależy od tego, czy dana inwestycja - zaplanowana na gruncie rolnym przez inwestora - wymaga pozwolenia budowlanego, czy też tylko zgłoszenia, ale od tego, jaki jest charakter tej inwestycji i czy zmieni się wobec tego sposób wykorzystania gruntu rolnego po jej zrealizowaniu. Oznacza to, że także w przypadku niektórych inwestycji wymagających jedynie zgłoszenia, w pewnych sytuacjach identyfikowanych z punktu widzenia wyżej określonego celu ochronnego ustawy, zajdzie konieczność uzyskania przez inwestora przed takim zgłoszeniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może przyjąć zgłoszenia przedsięwzięcia, które nie jest związane z rolniczym wykorzystywaniem gruntu, jeżeli inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. W sytuacji, gdy zamierzenie budowlane realizowane jest na terenach rolnych bądź leśnych, inwestor zobligowany jest uzyskać decyzję o wyłączeniu tych gruntów z produkcji. Jeżeli inwestor taką decyzją nie dysponuje, to organ zobligowany jest do podjęcia decyzji o sprzeciwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 października 2016 r., II SA/Gd 198/16, wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2016 r., II SA/Kr 329/16).

Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący takiej decyzji ani zaświadczenia o braku konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie przedłożył. Co prawda skarżący przedłożył do akt sprawy pierwsze trzy strony decyzji ustalającej warunki zabudowy względem budynku mieszkalnego oraz przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, jednakże decyzja ta odnosi się do części działki o nr [...], w granicach oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do tejże decyzji. Skarżący nie przedłożył wskazanego załącznika w postaci mapy, dlatego też nie można jednoznacznie stwierdzić, czy decyzja ta obejmowała także część działki, na której skarżący zamierza wybudować garaż. Dlatego też przedłożenie fragmentu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zasadnie zostało uznane przez organ, że nie spełnia wymogu przedłożenia decyzji lub zaświadczenia o braku konieczności wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej. Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać bliżej niesprecyzowane zarzuty skargi naruszenia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro brak jest dowodów wskazujących, że wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2021 r. obejmowała także część działki, na której skarżący zamierzał wybudować garaż.

Skoro skarżący nie uzupełnił w żądanym zakresie zgłoszenia, Wojewoda miał kompetencje do podtrzymania zgłoszonego przez organ pierwszej instancji sprzeciwu na innej podstawie prawnej – nie z powodu zrealizowania planowanej inwestycji (co nie zostało potwierdzone w wyniku kolejnych oględzin działki) lecz z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie zgłoszenia o niezbędne dokumenty – art. 30 ust. 5c P.b.

Tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym niekompletności zgromadzone materiału dowodowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślić należy, że to skarżący wystąpił ze zgłoszeniem budowy garażu metalowego, a zatem to w interesie skarżącego było przedłożenie żądanych przez organ dokumentów niezbędnych do jego przyjęcia. Skoro skarżący tego nie zrobił, nie może oczekiwać, że organ będzie z urzędu poszukiwał dokumentów wskazujących, że względem spornej działki (sklasyfikowanej jako użytek rolny) nie zachodzi konieczność jej odrolnienia czy też, że projektowany garaż de facto garażem nie jest ale budynkiem gospodarczym. Skoro skarżący nie przedłożył żądanych przez organy dokumentów, nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej twierdzi, że takie dokumenty nie są potrzebne w realiach niniejszej sprawy, nie wyjaśnił z jakich powodów projektowany garaż w istocie nie jest garażem w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie może oczekiwać pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością, nie pomijając żadnego istotnego elementu – nie naruszył zasad prawdy materialnej, ani swobodnej oceny dowodów (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 K.p.a.). To, że rozstrzygnięcie organu, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach jest sprzeczne z wolą i interesem inwestora, nie może być uznane za naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do organów administracji (art. 8 K.p.a.). Także uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, bowiem zawiera niezbędne elementy wskazane w art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu, nie znajduje również oparcia w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 4 P.b. Zgodzić się należy ze skarżącym, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże jak wskazuje art. 4 P.b., pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18). Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, z uwagi na jakie przepisy prawa wystąpił do skarżącego o usunięcie dostrzeżonych w zgłoszeniu nieprawidłowości i dlaczego z uwagi na ich nieusunięcie przez skarżącego, zmuszony był do podtrzymania sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie garażu.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, regulującego zasadę równości wobec prawa, w szczególności równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący upatruje naruszenie ww. zasady poprzez dyskryminowanie jego osoby uniemożliwiając wybudowanie mu garażu "blaszaka" w oparciu o § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy inni obywatele mają taką możliwość. Zdaniem sądu, skarżący nie wskazał na konkretne przykłady, że taka sytuacja miała rzeczywiście miejsce. Sama okoliczność, iż w sąsiedztwie działki skarżącego istnieją garaże "blaszaki" nie oznacza jeszcze, że zostały one wybudowane na zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) P.b. Istniejące obiekty budowlane mogły zostać posadowione jako budynki gospodarcze lub budynki gospodarcze związane z produkcją rolną uzupełniające zabudowę zagrodową, które to budynku nie muszą spełniać rygorystycznych warunków technicznych przewidzianych dla garaży przeznaczonych na przechowywanie samochodów osobowych. Dlatego też, samo istnienie podobnych obiektów budowlanych w sąsiedztwie działki skarżącego, bez wiedzy odnośnie sytuacji prawnej tychże obiektów i gruntów na których zostały posadowione, nie może być poczytywane jako naruszenie zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji przez organy władzy publicznej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. regulującego zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w aspekcie niedopełnienia obowiązków przez urzędnika Urzędu Miejskiego w S. przyjmującego dokumenty od skarżącego.

Wyjaśnić skarżącemu należy, że w wyniku złożenia przez niego odwołania, oraz zmiany okoliczności faktycznych w sprawie (związaną z rozebraniem elementów konstrukcyjnych garażu przez skarżącego w dniu 10 października 2021 r.) organem prowadzącym sprawę administracyjną został Wojewoda P. To ten organ, wydał w dniu [...] stycznia 2022 r. na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. postanowienie nakładającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów. W treści powyższego postanowienia została zawarta informacja, że w przypadku nieuzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości organ wyda decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O treści powyższego postanowienia został powiadomiony skarżący, a zatem przyjąć należy, że został on poinformowany jakie skutki będzie za sobą niosło nieuzupełnienie, w zakresie wskazanym w postanowieniu z [...] stycznia 2022 r. złożonego zgłoszenia. Okoliczność prowadzenia sprawy przez Wojewodę P. oznacza, że to urzędnicy P. Urzędu Wojewódzkiego – organu pomocniczego Wojewody są odpowiedzialni za prowadzenie sprawy i będą podejmowali wiążące ustalenia, odnośnie wykonania czy też nie, obowiązków związanych z prawidłowym uzupełnieniem dokonanego przez skarżącego zgłoszenia. Skarżący winien mieć świadomość, że urzędnicy organu pierwszej instancji, w tej konkretnej sprawie byli jedynie "pośrednikami" w przekazaniu złożonych przez skarżącego dokumentów do Wojewody P. i nie mogli dokonywać merytorycznej oceny kompletności przedkładanych przez skarżącego dokumentów. Sąd nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń skarżącego przedstawionych na rozprawie, że urzędnik Urzędu Miejskiego w S. przyjmującego dokumenty od skarżącego, zapewniał go, że na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń będzie mógł wybudować garaż, ale nawet jeżeli taka sytuacja miała miejsce, to w żaden sposób nie podważa to legalności zaskarżonej do sądu decyzji Wojewody P. Wskazać w tym miejscu należy skarżącemu, że każdy kto jest niezadowolony z funkcjonowania organów, przez co należy rozumieć także nieprawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych przez pracowników takich organów, może złożyć skargę do właściwego organu w trybie przewidzianym w dziale VIII K.p.a.

Konkludując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić Wojewodzie P., że nie rozpatrzył całego posiadanego materiału dowodowego, czy też błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie. Organ szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.