Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Wójtowi Gminy M. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4) zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.

H. S. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 24 maja 2012r. zażądała udostępnienia kopii nagrań przebiegu sesji Rady Gminy M., które odbyły się w dniach 28 lutego 2011r. (V sesja), 24 stycznia 2011r. (IV sesja) oraz 29 grudnia 2010r. (III sesja). Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanych nagrań ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udzielona pismem z dnia 6 czerwca 2012r. odpowiedź Wójta Gminy nie wyczerpuje wniosku skarżącej i jest błędna merytorycznie. Nagranie obrad sesji Rady Gminy jest załącznikiem do protokołu sesji Rady Gminy M. i winno być udostępnione.

Skarżąca podniosła także, że z wnioskiem o zapoznanie się z przebiegiem obrad ww. sesji poprzez odsłuchanie nagrania jak i w późniejszym terminie o udostępnienie nagrań zwracałam się kilkakrotnie w różnych konfiguracjach wnioskowych i wnioski moje nie zostały zrealizowane do dnia dzisiejszego. W jej ocenie wymijające, dwuznaczne i wielokrotnie błędne merytorycznie odpowiedzi świadczą o lekceważeniu obywateli i notorycznym ograniczaniu dostępu do informacji publicznej przez Wójta Gminy M.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy M. do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wyjaśnił, że ustosunkował się z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do treści przedmiotowego wniosku strony skarżącej w piśmie z dnia 6 czerwca 2012r. W dokumencie tym organ administracji publicznej udzielił stronie szczegółowej odpowiedzi w zakresie sformułowanego wniosku z jednoczesnym wskazaniem dokładnego miejsca w postaci strony internetowej, na której wnioskująca może pobrać interesujące ją materiały tj. uchwały i protokoły z wyszczególnionych sesji Rady Gminy M. Organ poinformował również H. S., że zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów rady, komisji i wójta uregulowane zostały bardzo precyzyjnie w rozdziale XII Statutu Gminy M. wprowadzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] (z późn. zm.). Twierdzenia skarżącej w zakresie udzielonej odpowiedzi są błędne oraz bezpodstawne, a na gruncie powyższego należy uznać, że Wójt Gminy M. udostępnił wnioskowanej informacji publicznej poprzez wskazanie konkretnego miejsca, gdzie każdy podmiot może zapoznać się z interesującymi go dokumentami.

Wójt Gminy M. przyznał, że H. S. kilkukrotnie wnioskowała o udostępnienie wskazanych informacji. Składane przez skarżącą wnioski rozpatrywane były z zachowaniem wskazanych w ustawie terminów oraz w sposób czyniący zadość jej żądaniom. Wójt Gminy M. wielokrotnie określał w pismach skierowanych do strony skarżącej, gdzie znajdują się informacje publiczne stanowiące podstawę jej wniosków oraz szczegółowo wyjaśniał zasady ich uzyskania np. poprzez wskazanie właściwego adresu strony internetowej, gdzie można je pobrać, czy miejscowych aktów prawa, które regulują dostęp i korzystanie przez obywateli z dokumentów stanowiących przedmiot wniosku.

Ponadto organ wskazał, że statut Gminy M. w rozdziale XII § 156 ust. 2 wyraźnie stanowi, że załączniki do protokołów w tym nagrania, udostępnianie są organom nadrzędnym na ich wniosek, przewodniczącemu Rady oraz Radzie Gminy. Koniecznym wydaje się więc stwierdzenie, że organ administracji publicznej dokonał wszelkich możliwych czynności, które są niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku. Ponadto bezspornym jest, że skarżąca sprawując funkcję publiczną Radnej Gminy M. powinna znać treść jej Statutu, a składane przez Wójta szczegółowe objaśnienia stanowią bezsprzecznie o dobrych chęciach tego organu oraz słuszności podejmowanych przez niego czynności.

W ocenie Wójta Gminy M. skarga H. S. na bezczynność Wójta Gminy M. jest bezzasadna i w związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa"., a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia.

W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Na marginesie wskazać również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy posiedzenia kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Z kolei art. 19 ustawy stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Nie można także zapominać, że stosownie do art. 11b ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy.

Pojęcie "wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji" użyte w art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podobnie jak i pojęcie "dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej", użyte w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy, interpretować szeroko, a więc także w kontekście art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. W związku z tym należy stwierdzić, że skoro istnieje bezpośredni dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (w postaci wstępu na nie), to brak podstaw, aby nie udostępniać niezwłocznie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym dokonywanych nagrań (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012r., sygn. akt II SAB/Gd 5/12 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 12 października 2009r., sygn. akt II SA/Op 216/09 – orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Na zasadzie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Op 333/09 – orzeczenie dostępne pod ww. adresem internetowym). Nieuprawniony jest też pogląd, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje tylko przez dostęp do protokołów i że sam fakt posiadania takiego protokołu wyklucza uprawnienie do zapoznania się z innymi materiałami rejestrującymi przebieg posiedzenia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Op 257/10 – orzeczenia dostępne pod ww. adresem internetowym). Z tego wniosek, że jeżeli przebieg sesji rady gminy jest rejestrowany w formie nagrania, to stanowi niewątpliwie informację publiczną i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji - art. 2 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie żądane przez skarżącą materiały stanowiły ponad wszelką wątpliwość informację publiczną, a podmiot, do którego zostało skierowane owe żądanie był zobowiązany do ich udostępnienia. Jednakże ponownie podkreślić należy, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Oczywistym jest zatem to, że organ, który nie dysponuje informacją, w żądanej przez wnioskodawcę formie, nie ma możliwości jej udostępnienia. W związku z tym kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy świetle zawartego w piśmie z dnia 27 maja 2011r. oświadczenia Wójta Gminy M., że po sporządzeniu protokołu z sesji rady gminy nagranie jest kasowane, można postawić organowi zarzut bezczynności?

Odpowiedź na powyższe pytanie jest jak najbardziej twierdząca. Zanim jednak przedstawione zostaną powody takiego stanowiska przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy).

Niewątpliwie w dacie złożenia przez skarżącą pierwszego wniosku z dnia 9 marca 2011r., dotyczącego udostępnienia nagrania z sesji rady gminy z dnia 28 lutego 2012r. Wójt Gminy był w jego posiadaniu, bowiem obowiązek utrwalania sesji rady gminy w postaci nagrań wynikał jednoznacznie z § 67 ust. 2 statutu Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...], który w dacie złożenia ww. wniosku brzmiał następująco: "przebieg sesji utrwala się na urządzeniu nagrywającym, a nośnik dołącza się do protokołu z sesji". Ponadto § 69 ust. 1 statutu stanowił (zapis ten nie uległ zmianie), że radni mogą nie później niż na dzień przed następną sesją zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu z poprzedniej sesji, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga Przewodniczący Rady po wysłuchaniu protokolanta i przesłuchaniu nagrania z przebiegu sesji. Jeżeli wniosek wskazany w ust. 1 nie zostanie uwzględniony, wnioskodawca może wnieść sprzeciw do Rady (ust. 2). Rada może wprowadzić zmiany w protokole z poprzedniej sesji po rozpatrzeniu sprzeciwu, o jakim mowa w ust. 2 odnotowując ten fakt w protokole bieżącej sesji (ust. 3). Powołane zapisy statutu świadczą o tym, że do czasu zatwierdzenia protokołu z poprzedniej sesji na kolejnym posiedzeniu rady gminy wszelkie materiały dokumentujące przebieg sesji (w tym nagrania) muszą być dostępne na wypadek zakwestionowania treści protokołu przez radnego. Takiej informacji udzielił również Wójt Gminy M. w piśmie z dnia 21 marca 2011r., w której powołano się na zapisy ówcześnie obowiązującego statutu Rady Gminy M., z których wynikało, że udostępnienie nagrań jest możliwe tylko i wyłącznie organom nadrzędnym na ich wniosek, Przewodniczącemu oraz Radzie Gminy (§ 156 ust. 2 statutu dodany na mocy uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...], w sprawie zmiany Statutu Gminy M.). W tym miejscu podkreślić należy, że statut gminy, jako akt niższego rzędu, nie może wyłączać zasady jawności działania gminy i ograniczać dostępu do dokumentów, utrwalających przebieg sesji rady gminy, tylko dla ściśle określonego kręgu podmiotów. Zapis § 156 ust. 2 statutu w ówczesnym brzmieniu był zatem niezgodny z przytaczanymi już przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy, gdyż pozbawiał obywateli dostępu do informacji publicznej w ww. zakresie. Skoro zatem statut przewidywał obowiązkowe rejestrowanie każdej sesji w postaci nagrania, to te materiały winny być udostępnione. Na marginesie wskazać można jedynie, że obecnie zapis § 156 statutu "powrócił" do pierwotnego brzmienia na mocy uchwały Rady Gminy M. z dnia [...], nr [...], w sprawie zmiany Statutu Gminy M.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ wbrew ustawowemu obowiązkowi pozostawał bezczynny. Jednakże z uwagi na fakt, że sporne nagrania, zgodnie z oświadczeniem organu zostały skasowane, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd jest bezprzedmiotowe. Dlatego działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, czemu dał wyraz w pkt 1 sentencji wyroku.

Natomiast badając przedmiotową skargę sąd miał na względzie, że art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania określonej czynności. Mając powyższe na względzie, zdaniem sądu bezczynność organu miała charakter rażący, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji. Organ wbrew ustawowemu obowiązkowi pozostawał rażąco bezczynny, gdyż notorycznie, a przy tym bezpodstawnie odmawiał skarżącej dostępu do żądanej informacji publicznej. Przypomnieć należy, że pierwszy wniosek skarżąca złożyła w dniu 9 marca 2011r., a następne w dniu 10 maja 2011r. oraz w dniu 11 lipca 2011r. Ostatnim wnioskiem w tej sprawie jest wniosek skarżącej z dnia 24 maja 2012r. Z tego wynika, że organ rażąco przekroczył ustawowy termin do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy.

W zaistniałej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnym również wydaje się wymierzeniem organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., zaś jej wysokość określając na kwotę 500 zł. Sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt. 3 wyroku.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a., sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji.

d.r.