Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO lub Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalającą dla S. P. ( dalej: "skarżący") warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący oraz garaż na części działki ew. nr 1171/2 obr. 224 w obrysie ABCDEF położonej przy ul. W.

Prezydent Miasta opisaną wyżej decyzją ustalił dla wnioskowanego zamierzenia warunki zabudowy stwierdzając, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2015 r., poz. 199; dalej: "u.p.z.p.").

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący kwestionuje przyjętą w decyzji linię zabudowy 8 m wzdłuż dojazdu ( granicy AFED) domagając się jej ustalenia w odległości 6m.

Z akt sprawy wynika, że poprzednio wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta ustalającą warunki zabudowy ze względu na nieprawidłowo ustaloną linię zabudowy – w odległości 6 m wzdłuż dojazdu (skarżący domagał się wyznaczenia linii zabudowy w odległości 3 m.). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ I instancji ustalił linię zabudowy na podstawie wydanej uprzednio decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla sąsiedniej działki 1171/1(decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]), podczas gdy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.") linię zabudowy wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Aktualnie wyznaczając linię zabudowy organ I instancji, a zanim organ odwoławczy uwzględniły istniejącą zabudowę, powołując się na dokonaną analizę tak tekstową, jak również graficzną, stanowiące załącznik do decyzji.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. P. zarzucił naruszenie:

- § 4 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003.r poprzez nieuwzględnienie linii istniejącej zabudowy wyznaczonej dla działki bezpośrednio sąsiadującej z działką ew. nr 1171/2 obr 224 i w konsekwencji wyznaczenie linii zabudowy dla dalszych działek niesąsiadujących bezpośrednio z działką Skarżącego, co doprowadziło do błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

- § 4 ust 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak jego zastosowania oraz błędne przeprowadzenie przez organ analizy urbanistycznej danego terenu, dla którego mają być wydane warunki zabudowy, co doprowadziło do ustalenia niekorzystnych warunków zabudowy,

- art 7, w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a.") poprzez zaniechanie przez organ zebrania i właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie wyznaczonej linii zabudowy dla działki bezpośrednio sąsiadującej, na której w dniu wydania decyzji istniały dwa budynki jednorodzinne,

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności brak w jakikolwiek sposób odniesienia się do odwołania oraz do zarzutów w nim zawartych.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniósł okoliczność, że organ nie uwzględnił faktu, że w chwili wydajania decyzji na działce sąsiedniej budowano już budynki znajdujące się w odległości 6 m od drogi. Przeprowadził następnie własną wykładnię przepisu określającego linię zabudowy, która w jego ocenie powinna być wyznaczona w oparciu o zabudowę na najbliższej sąsiedniej działce. Ponadto rozróżnił linię zabudowy od nieprzekraczalnej linii zabudowy, które w jego ocenie nie zawsze muszą się ze sobą pokrywać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyżej wskazanych Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy), który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić: - granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać; - charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane będzie realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy, co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

Podzielić zatem należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy wynik przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiega od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy, co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10 http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast w sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości, co do treści wniosku, w szczególności, co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie, czy też potwierdził treść wniosku, gdy ustalenia analizy terenu nie pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W toku prowadzonego postępowania organom obydwu instancji umknęła kwestia treści wniosku skarżącego. Ta treść, co do ustalenia linii zabudowy ma istotne znaczenie, gdyż może decydować o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskodawcy.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 19 lutego 2016 r., do którego dołączono załącznik graficzny. W załączniku pokazana jest lokalizacja budynku mieszkalnego (nr 1) i garażu (nr 2). Pokazane zostały też proponowane odległości lokalizacji budynku mieszkalnego od granicy działki oznaczonej na rysunku literami AEFB, która wynosi od 5,16 m do 300 m. W takiej sytuacji zakres wniosku wyrażony graficznie wyznacza też treść wniosku o ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z uwagą zawartą na formularzu wniosku, inwestor był zobowiązany do dołączyć charakterystykę graficzną w postaci usytuowania obiektu na mapie i szkicu obrazującego gabaryty/kształt budynku/budowli. Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 lipca 2016 r. nr AR.6730.70.20.2016 r. KR70 w pkt 2a ustalił linię zabudowy - 6,00 m wzdłuż dojazdu (granicy AFED przedmiotowej części działki) według załącznika graficznego - przy czym ustaloną obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną. Z uzasadnienia analizy urbanistycznej do ww. decyzji wynika, że podstawą ustalenia linii zabudowy stała się decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr 1771/1 w bezpośrednim sąsiedztwie (decyzja z [...].12. 2014 r. nr [...] dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych) organ wyznaczył linię zabudowy w odległości 6,00 m wzdłuż dojazdu (dranicy AFED).

Tak ustaloną linię zabudowy skarżący zakwestionował w odwołaniu z dnia 8 sierpnia 2016 r., w którym zaznaczył, że kształt działki uniemożliwia budowę budynku w innym miejscu i zawnioskował o zmianę warunków zabudowy pkt 2a dotyczącego obowiązującej linii zabudowy z 6 m do 3 m , co pozwoli zrealizować zamierzenie inwestycyjne.

SKO w decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zakwestionowało sposób ustalenia linii zabudowy w decyzji organu I instancji, gdyż została ona wyznaczona z naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z tym przepisem obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia 13 grudnia 2016 r. ustalił linię zabudowy (pkt 2a) wzdłuż dojazdu - 8,00 m od północnej granicy przedmiotowej działki (granicy AFED). Aktualnie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Sąd zwraca uwagę, że w odwołaniu z dnia 28 grudnia 2016 r. skarżący zarzucił nieuwzględnienie linii zabudowy najbliższych budynków, górzystego i nierównego ukształtowania terenu oraz niestandardowego kształtu działki nr 1171/2, co uniemożliwi budowę domu jednorodzinnego przy warunku linii zabudowy - 8 m. Skarżący w odwołaniu wniósł o zmianę linii zabudowy do 6 m od strony zachodniej i 5 m na pozostałej części linii AFED - według dołączonego załącznika graficznego. Z treści załącznika graficznego wynika ponadto, że na działkach 1171/1 są realizowane dwa budynki mieszkalne. Zarzuty te zostały rozwinięte w skardze, ale spór w niniejszej sprawie dotyczy wyznaczenia linii zabudowy.

Za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. W szczególności organy w sposób niebudzący wątpliwości nie ustaliły treści wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek wyznacza granice przedmiotowe sprawy. Okoliczność ta została ponownie niezauważona przez organ II instancji. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwie inwestora o skonkretyzowanie wniosku w taki sposób, aby zamiar inwestycyjny został prawidłowo określony. Organy nie mogą bowiem ustalać warunków zabudowy z pominięciem treści wniosku inwestora. Takie działanie, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, skutkuje naruszeniem także przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 tej u.p.z.p. i stanowi naruszenie prawa materialnego. Wynikające z analizy urbanistycznej warunki mogą być sprzeczne z żądaniem inwestora i wtedy wobec niespełnienia przesłanek z art. 61 § 1 u.p.z.p. należy wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por. § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia). W świetle literalnej treści § 4 powyższego rozporządzenia istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast może - w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji.

Na potrzebę każdorazowego rozważenia konieczności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wskazuje również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2931/14 (LEX nr 2108484) NSA stwierdził, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", natomiast to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać ma z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową, bez prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, LEX nr 1291855, oraz wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1134/11, LEX nr 1251754).

W kontekście wyżej naprowadzonych uwag za trafny należy też uznać zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro ustalenie warunków zabudowy jest poprzedzone sporządzeniem analizy architektoniczno - urbanistycznej, to w ponownie prowadzonym postępowaniu należy wyjaśnić, czy na działce graniczącej z działką inwestora są realizowane domy jednorodzinne w linii zabudowy 6 m. Autor analizy winien też szczegółowo odnieść się do wniosku inwestora o ustalenie linii zabudowy wynikającej ze skonkretyzowanego wniosku inwestora. Dopiero tak ustalony stan faktyczny i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwolą na wydanie decyzji, która będzie zgodna z wnioskiem inwestora.

Te okoliczności sprawy wskazują na trafność zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego procedowania po uprawomocnieniu się wyroku wynikają z jego uzasadnienie.