Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1476/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach z dnia 23 grudnia 2010 r. nr 7/VI/2010 w przedmiocie ustalenia wysokości diet oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. IV SA/Gl 1476/11 stwierdził, że uchwała Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach z dnia 23 grudnia 2010 r. nr 7/VI/2010 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla Zastępcy Przewodniczącego i Członków Związku Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach została wydana z naruszeniem prawa i orzekł, że nie może być ona wykonana, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Uchwałą nr 7/VI/2010 z dnia 23 grudnia 2010 r. Zgromadzenie Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach na podstawie art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), ustaliło wysokość diety dla nieetatowego Zastępcy Przewodniczącego i nieetatowych Członków Zarządu tego Związku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały podnosząc, iż art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do ustalenia diet dla członków zarządu związku gmin, gdyż nie są oni radnymi w rozumieniu tej ustawy i w związku z tym art. 25 ust. 4 nie ma do nich zastosowania. Organ zarzucił ponadto, że uchwała narusza § 23 ust. 4 statutu Związku, gdyż przyznaje dietę Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Związku, który według tego przepisu posiada status pracownika samorządowego.

W odpowiedzi na skargę Związek wniósł jej odrzucenie lub oddalenie, przy czym z pierwszego wniosku wycofał się na rozprawie. Wskazano, że diety są wypłacane od 2006 r., co jest uzasadnione z tego względu, że członkowie Zarządu Związku wykonują czynności podobne do pracy radnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga okazała się zasadna.

Na wstępie rozważań Sąd ten zwrócił uwagę, iż dopuszczalność skargi wynika z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.), które pozwalają organowi nadzoru na zaskarżenie uchwał organu związku międzygminnego do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 86 tej ustawy wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach z wyłączeniem spraw finansowych zastrzeżonych do właściwości regionalnej izby obrachunkowej. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej została określona w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j. t. Dz. U. Nr 55 z 2001 r., poz. 577 ze zm.) i nie obejmuje problematyki regulowanej zaskarżoną uchwałą, w związku z tym Wojewoda Śląski był uprawniony do podjęcia wobec niej działań nadzorczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionowana uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzykomunalnego do przyznawania diet członkom zarządu związku. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie stanowią powołane w zaskarżonej uchwale art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 69 ust. 3 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy. Chodzi zatem o przepisy regulujące działalność rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do funkcjonowania zgromadzenia związku międzygminnego. Zdaniem WSA odesłanie to nie obejmuje odpowiedniego stosowania do członków zarządu związku przepisów dotyczących statusu radnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w orzecznictwie wyrażono dalej idący pogląd, że brak jest podstaw do przyznania diet członkom zgromadzenia związku międzygminnego, z uwagi na zasadnicze różnice w ich statusie prawnym w stosunku do statusu radnego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 883/11 i z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 180/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 732/11), a to właśnie zgromadzenie związku jest odpowiednikiem rady gminy, jako organ stanowiący i kontrolny i do niego wyraźnie adresowana jest norma art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, odsyłająca do przepisów o radzie gminy. Według WSA, tym bardziej przepisów o dietach dla radnych nie można odnosić do członków zarządu związku. Jest to organ wykonawczy związku (art. 73 ust. 1 ustawy), a więc odpowiednik wójta w strukturze organów gminy. Wójtowi natomiast nie przysługują diety przewidziane dla radnych, a jedynie diety z tytułu podróży służbowych, wypłacane na podstawie przepisów kodeksu pracy obejmujących także pracowników samorządowych, stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.). Z tych uprawnień wójtowie mogą też korzystać, o ile wchodzą w skład zarządu związku międzygminnego, podobnie jak i ich zastępcy, będący pracownikami samorządowymi. Ewentualny udział radnych w zarządzie może być uwzględniony przez właściwe rady gmin przy ustaleniu wysokości diet, stosownie do art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji zwrócono także uwagę, iż wszyscy członkowie zarządu związku mogą być zatrudnieni jako pracownicy samorządowi, jeżeli statut związku tak postanowi (art. 4 ust. 1 lit. d ustawy o samorządzie gminnym). Wówczas za pracę w zarządzie pobierają wynagrodzenie, co wyklucza samoistnie możliwość uzyskiwania diet należnych radnym. Sąd wywiódł, iż kwestia braku jakichkolwiek świadczeń pieniężnych dotyczyć może jedynie nieetatowych członków zarządu, nie będących także radnymi. W takim razie pełnią oni swoją funkcję całkowicie społecznie, co z punktu widzenia zasad konstytucyjnych nie budzi zastrzeżeń, gdyż sama ustawa samorządowa dopuszcza tego typu sytuacje np. w stosunku do członków organów jednostek pomocniczych, dla których przyznanie diet i zwrotu kosztów podróży służbowej nie jest obligatoryjne (art. 37b ustawy o samorządzie gminnym). Sąd zaznaczył, iż udział w zarządzie związku jest przy tym dobrowolny, a więc odbywa się na płaszczyźnie akceptacji przez członków zarządu obowiązujących w związku reguł. Z punktu widzenia porządku prawnego nie można się zatem dopatrzeć tego rodzaju luki w prawie, która wymagałaby rozważenia możliwości interpretacji art. 25 ust. 4 i art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie w kontekście zasad konstytucyjnych, w oderwaniu od oczywistego brzmienia tych przepisów.

Z omówionych względów, biorąc pod uwagę, iż zaskarżona uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego, a upłynął rok od jej podjęcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgromadzenie związku międzygminnego nie ma kompetencji do ustalania diet dla zastępcy przewodniczącego i członków zarządu związku międzygminnego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną argumentowała, iż odesłanie zawarte w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje ogół spraw związanych z funkcjonowaniem rady gminy, o ile sprawy te należą do kompetencji tego organu. Skoro na podstawie art. 25 ust. 4 tej ustawy ustalenie wysokości diet radnych należy do kompetencji rady gminy, to analogiczne uprawnienie przysługuje także zgromadzeniu związku. Organ ten zatem jest uprawniony do przyznawania diet swoim członkom, tak jak rada gminy jest uprawniona do przyznawania diet radnym - członkom tego organu.

Zdaniem strony, dokonana przez WSA w Gliwicach zawężająca, literalna wykładnia art. 69 ust 3 u.s.g. jest nieprawidłowa także z tego powodu, że w jej świetle brak byłoby podstaw do podejmowania przez zgromadzenie związku międzygminnego decyzji w tych sprawach, które zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie uznaje się za należące do kompetencji tego organu. Tytułem przykładu podano tu stanowisko, iż uprawnienie zgromadzenia związku międzygminnego do ustalenia wynagrodzenia członków zarządu, należy do kompetencji tego organu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (R.Cybulska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010 r., Lex).

Strona podniosła, iż gramatyczna wykładnia art. 69 ust. 3 u.s.g. wskazuje na zastosowanie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku międzygminnego przy wyznaczaniu kompetencji tego organu.

Argumentowano, że pełnienie funkcji nieetatowego członka zarządu ma charakter dobrowolny i nie wchodzi w zakres obowiązków członka zgromadzenia niezależnie od tego czy jest nim wójt, jego zastępca, czy radny. Z art. 70 ust. 1 i 2 oraz art. 73 ust. 2 u.s.g. wynika, iż wójt z mocy ustawy ma jedynie obowiązek uczestniczyć w pracach zgromadzenia związku chyba, że obowiązek ten zostanie przeniesiony na inny podmiot wymieniony w ustawie. Natomiast członkowstwo w zarządzie związku jest dobrowolne. Wykonywanie funkcji członka zarządu związku może być zatem uznane za dodatkową funkcję wykonywaną przez członka zgromadzenia związku, a przez to być podstawą do ustalenia dodatkowej diety z tego tytułu.

Według stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną nie można uznać, że przyznana dieta dla członka zarządu związku powoduje, iż pobierane są dwa wynagrodzenia za tę samą pracę. Praca wykonywana w ramach związku nie jest bowiem tożsama z pracą na rzecz gminy. Członek zgromadzenia i zarządu działa bowiem w interesie związku.

Strona podkreśliła, że art. 25 ust. 4 znajdzie odpowiednie zastosowanie (z modyfikacjami) do zgromadzenia związku międzygminnego, gdyż nie pozostaje on w sprzeczności ze szczególnymi regulacjami odnoszącymi się do funkcjonowania związku międzygminnego (art. 64-73a u.s.g.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ustawodawca w art. 69 ust. 3 u.s.g. wyraźnie ograniczył się do przepisów dotyczących organu stanowiącego gminy, nie zaś do członków tego organu. Wskazując na art. 7 Konstytucji RP, zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności Wojewoda podkreślił, iż norma kompetencyjna musi być wyraźnie określona, gdyż organy mogą działać wyłącznie w granicach upoważnienia. Działanie wykraczające poza ustawowo przyznaną im kompetencję jest pozbawione legalności.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 27 sierpnia 2013 r. pełnomocnik Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach oświadczył, iż popiera skargę kasacyjną w całości. Wskazał ponadto, iż obecna uchwała została podjęta w wyniku wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 18 września 2006 r., w którym postulowano przygotowanie projektu uchwały ustalającej zasady naliczania i wypłacania diet dla członków zgromadzenia i nieetatowych członków zarządu związku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w §2 tego artykułu. W rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Gliwicach.

W szczególności nie zachodzi przesłanka niedopuszczalności drogi sądowej z przyczyn o charakterze podmiotowym, związanych z brakiem legitymacji Wojewody Śląskiego do wniesienia skargi. Do kwestii tej, odniósł się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykazując, iż sprawa uregulowana zaskarżoną uchwałą podlega nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nadzór nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych powierzony na mocy art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) regionalnym izbom obrachunkowym, w odniesieniu do działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, obejmuje wyłącznie kategorie spraw, które na mocy art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych należą do właściwości rzeczowej tych izb. Ponieważ kwestia ustalenia diet dla nieetatowych członków zarządu związku nie mieści się w określonym w powołanym przepisie katalogu spraw, nadzór w tym zakresie należy do Wojewody. Organ ten był zatem uprawniony do wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie.

Przystępując do oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć należy, że związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Stosownie do art. 69 ust. 1 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2 u.s.g.), przy czym członkami zgromadzenia z mocy prawa są organy wykonawcze gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), o czym stanowi art. 70 ust. 1 u.s.g. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Stosownie do art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się zagadnienie, czy w świetle powołanych przepisów zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla nieetatowych członków zarządu związku, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. Innymi słowy, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, iż zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zarządu związku.

Odpowiadając na pytanie o zakres odesłania wynikającego z art. 69 ust. 3 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2726/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na stosowaniu określonych przepisów prawa do drugiego zakresu odniesienia, z zastrzeżeniem, że nie mają one zastosowania całkowicie lub w pewnej części swojej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już dane stosunki, do których mają być zastosowane (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, [w:] tenże, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 452).

Przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi - co do zasady - są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia, a także dla członków zarządu związku międzygminnego jest to zgromadzenie. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie.

Zgodzić należy się również z przedstawionym w powołanym wyroku poglądem, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Inna zaś sytuacja zachodzi, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy. W takim przypadku należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone osoby pełnią powierzoną funkcję społecznie.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 4 ust. 1 lit. d ustawy o pracownikach samorządowych członkowie zarządu związku mogą być również zatrudnieni jako pracownicy związku, jeśli statut tak postanowi. W takiej sytuacji za pracę w zarządzie pobierają wynagrodzenie.

Podkreślenia wymaga również, że art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. objęte zarzutami skargi kasacyjnej, nie regulują sfery uprawnień obywateli, ale stanowić mają umocowanie organu do ustalenia diet. Chodzi tu w istocie o przyznanie organowi kompetencji do wprowadzenia unormowania, kształtującego obowiązki w sferze wydatkowania środków publicznych. Przyjmując, iż w demokratycznym państwie prawnym aktywność władzy publicznej ograniczona jest poprzez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, do przepisów tych nie można zastosować wykładni rozszerzającej. Proponowana interpretacja powołanych przepisów, polegająca na wywodzeniu z nich uprawnienia do przyznania przez zgromadzenie związku diet członkom zarządu, nie może być uznana za prawidłową.

Nie okazał się także skuteczny powołany przez pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym argument, iż zaskarżona uchwała o ustaleniu diet wydana została w wyniku wniosków pokontrolnych Regionalnej Izby Obrachunkowej, niejako w zaufaniu do tego organu. Argument ten mógłby być podnoszony, gdyby Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w ramach kontroli finansowej, stanął przed zarzutem niewłaściwego wydatkowania środków publicznych. Nie ma on jednak wpływu na ocenę sądu administracyjnego, który przeprowadza kontrolę zaskarżonej uchwały z punktu widzenia obiektywnego kryterium legalności.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.