Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego C. K. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na C. K. karę pieniężną za naruszenie określone pod lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265).

Wydana decyzja została wysłana na adres ww. "[...] R.; ul. [...] lok. [...]".

Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. decyzji doręczyciel umieścił adnotację "adresata nie zastano przesyłkę awizowano dnia 25.1.13".

Z kolei na kopercie, w której znajdowała się decyzja znajdują się dwie adnotacje wraz z parafkami: "Awizowano powtórnie 04.02.13" oraz "zwrot – nie podjęto w terminie" (wraz z dzienną pieczątką placówki pocztowej BN.11.02.13.15).

Wnioskiem datowanym na dzień 18 lutego 2014 r. i skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego C. K. zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji.

Uzasadniając złożony wniosek C. K. wskazał, że nie był świadomy, iż w stosunku do jego osoby Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego prowadzi postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. O fakcie nałożenia stosownej kary wnioskodawca dowiedział się zaś z pisma organu skarbowego sporządzonego we wszczętym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym.

W złożonym jednocześnie odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji C. K.wskazał, że od czerwca 2012 r. znacznie pogorszył się stan jego zdrowia skutkując zaprzestaniem wykonywania działalności gospodarczej. Z kolei od dnia 7 sierpnia 2012 r. wnioskodawca opuścił dotychczasowe miejsce zamieszkania z uwagi na konieczność odbycia rehabilitacji.

Postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W podstawie prawnej wydanego postanowienia organ wskazał art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

Uzasadniając wydane postanowienie organ odwoławczy z powołaniem się na regulacje zawarte w art. 40 i art. 44 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wysłana na adres zamieszkania wnioskodawcy w następstwie dwukrotnego awizowania została skutecznie doręczona w dniu 25 stycznia 2013 r. W związku z tym termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 8 lutego 2013 r. Z kolei w dniu 11 lutego 2013 r. – wobec niepodjęcia awizowanej korespondencji – przesyłkę zwrócono.

Odnosząc się do złożonego wniosku organ wskazał, że odwołujący nie wykazał braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Podniesiona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia wnioskodawcy jak i zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej nie świadczą automatycznie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Nie każda choroba świadczy bowiem o braku możliwości dokonania czynności procesowej, co potwierdza w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze na ww. postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku C. K. wniósł o jego uchylenie.

Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 58 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania podczas gdy z okoliczności przez niego przedstawionych wynika, że nie dochował on terminu z przyczyn nie leżących po jego stronie;

- naruszenie art. 75 § 1 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie znajdujących się w aktach sprawy dowodów w postaci adnotacji uczynionej na wniosku skarżącego o oddalenie kontroli z dnia 19 kwietnia 2012 r. oraz notatki sporządzonej przez pracownik Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 kwietnia 2012 r., w której ustalono w porozumieniu ze skarżącym termin kontroli na IV kwartał 2012 r. (październik – grudzień), co miało wpływ na wydaną później decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oraz brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli było postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 marca 2014 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia winien zatem stanowić art. 58 § 1 a contario oraz art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.").

Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

W myśl art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2).

Okolicznością istotną więc dla rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania jest ustalenie momentu, w którym decyzja została stronie ogłoszona albo – jak to ma miejsce w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy – doręczona. Przyjmuje się - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym, czyli zgodnie z przepisami art. 39-49 k.p.a., a w konsekwencji więc brak doręczenia decyzji - względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8 w Dziale I k.p.a.) - oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 753; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2966/95, LEX nr 27283).

Zasady i tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym uregulowano w Rozdziale 8 Działu I "Doręczenia" w przepisach art. 39-49 k.p.a. Co do zasady, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 42 k.p.a. jeżeli stroną jest osoba fizyczna, pisma doręcza się w mieszkaniu lub miejscu pracy tej osoby (§ 1), przy czym pisma mogą być jej doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2), a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, oraz w razie koniecznej potrzeby, pisma doręczone mogą być w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe ("do rąk własnych"). W przypadku niemożności zastosowania doręczenia właściwego przepisy k.p.a. ustanawiają jednak możliwość doręczenia adresatowi pisma w sposób zastępczy, tj. na drodze doręczenia zastępczego, które następuje bądź za pośrednictwem wskazanych osób pod rygorem spełnienia przez nie określonych warunków (art. 43 k.p.a.), bądź poprzez złożenie pisma na określony okres w placówce operatora pocztowego z przyjęciem skutku jego doręczenia z upływem tego okresu i także pod rygorem wskazanych tam warunków. O tym ostatnim przypadku doręczenia stanowi art. 44 k.p.a.:

§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W art. 44 k.p.a. ustawodawca przyjął tzw. fikcję prawną doręczenia, co oznacza, że w przypadku wypełnienia wszystkich zawartych w tym przepisie przesłanek - pomimo niepodjęcia pisma przez adresata – doręczenie przyjmuje się za skuteczne z upływem ostatniego (czternastego) dnia złożenia pisma w placówce pocztowej. Pierwszą przesłanką warunkującą skuteczne doręczenie w tym trybie jest przechowanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego). Drugą przesłanką jest natomiast umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Należy podkreślić, że tylko w przypadku ziszczenia się tych dwóch przesłanek łącznie doręczenie w tym trybie może być uznane za skutecznie dokonane, w postaci prawnego skutku doręczenia (domniemania doręczenia).

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że nadana do skarżącego przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana.

Jak wskazuje cytowany przepis art. 44 § 2 k.p.a. przy zastosowaniu tego trybu wymagane jest, aby pozostawić zawiadomienie w jednym z wymienionych w nim miejsc. Doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie takie zawiadomienie pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, LEX nr 1068869). Należy przy tym podkreślić, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku.

W rozpatrywanej sprawie, zarówno na kopercie i na potwierdzeniu odbioru, brak jakiejkolwiek wzmianki gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Na kopercie znajduje się jedynie adnotacja: "Adresata nie zastano przesyłkę awizowano dnia 25.1.13.– " wraz z parafką i "Awizowano powtórnie 04.02.13" z parafą oraz "zwrot – nie podjęto w terminie" wraz z parafką oraz dzienną pieczątką placówki pocztowej (BN.11.02.13). Przyjmując, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana, to stwierdzić jednak należy, że brak jest jakiejkolwiek informacji czy i gdzie awiza zostały pozostawione wraz z informacją o możliwości odbioru pisma przez skarżącego. W tej sytuacji nie można zdaniem Sądu uznać, że zostały zachowane warunki określone w art. 44 k.p.a.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r.(sygn. akt II OSK 695/12, LEX nr 1145634), zgodnie z którym "aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia".

W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że doręczenie zastępcze decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. było wadliwe, a w konsekwencji nie było prawnie skuteczne. Pomimo tego jednak organ błędnie uznał, że powinien rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest wadliwe, gdyż z materiału dowodowego nie można wywieść, że bieg czternastodniowego terminu do złożenia przez stronę odwołania rozpoczął się w dniu 26 stycznia 2013 r., tak jak przyjął organ odwoławczy w odniesieniu do przesyłki adresowanej do skarżącego. W zaistniałej sytuacji należy zatem przyjąć, iż w niniejszej sprawie brak podstaw prawnych do uznania, że rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęcie takiego ustalenia prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy brak podstaw do uznania, że wniesione przez skarżącego w dniu 18 lutego 2014 r. odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 stycznia 2013 r. nastąpiło z uchybieniem terminu.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a – uchylił zaskarżone postanowienie (punkt I wyroku).

O kosztach postępowania (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy. Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 357 zł składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wynoszące 240 zł (zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ora ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa wynosząca 17 zł.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uczyni przedmiotem rozpoznania złożone przez stronę odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 stycznia 2013 r.