Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 574/07 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora-Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 574/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku, Nr [...] na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. G., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 2005 roku udzielającej E. N. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 68 obręb 5-10-03 położonej przy ul. [...] w Z..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wyjaśnił, iż powyższy przepis został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. G. nie posiada przymiotu strony postępowania na mocy zmian w Prawie budowlanym dokonanych ustawą z dnia 27 marca 2003 roku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w przedmiotowym postępowaniu może być wyłącznie inwestor. Organ wskazał, że zarówno wniosek J. G. o stwierdzenie nieważności (pismo z dnia 4 sierpnia 2006 roku), jak również wniosek E. N. o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego złożono po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 roku.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożył J. G..

Skarżący wyraził pogląd, że posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wskazał też, że organ winien był przeprowadzić postępowanie z urzędu wobec rażącego naruszenia prawa przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 574/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia przez organ wniosku o stwierdzenie nieważności jest dokonanie oceny, iż pochodzi on od strony postępowania, a więc od osoby posiadającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a.

O posiadaniu przymiotu strony postępowania decyduje istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej podmiotu, wówczas nie można mówić o istnieniu interesu prawnego, a tym samym o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 roku, sygn. akt III SA 1876/99).

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a zatem sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 roku, sygn. akt IV SA 1285/98). W sytuacji, gdy podmiot wnoszący podanie nie posiada przymiotu strony postępowania, jego podanie nie może zostać rozpatrzone merytorycznie.

Ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 718) wprowadzono art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powyższa regulacja weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku, a zatem cytowany przepis prawny obowiązywał w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. w dniu 15 kwietnia 2005 roku.

Organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż skarżący J. G. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego udzielonego E. N.. Nie będąc inwestorem, skarżący nie był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. Brak legitymacji procesowej musiał skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze Sąd stwierdził, że z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek skarżącego organy nie były uprawnione do rozparzenia merytorycznych zarzutów zawartych w przedmiotowym wniosku oraz w odwołaniu.

Z uwagi na formalnoprawny charakter rozstrzygnięcia jakim jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mogły zostać rozpoznane przez organy orzekające w sprawie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył J. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. i art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane) przez organ w toku postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, co z kolei miało wpływ na treść wydanego przez Sąd orzeczenia oddalającego skargę.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uprawnienie do bycia stroną strona postępowania wynika z art. 144 k.c., który nakazuje powstrzymanie się od korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wnoszący skargę kasacyjną powołał się również na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 911/05, w którym Sąd stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje

na uwzględnienie.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Z przepisu tego wynika, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jest to definicja węższa od tej, która zawarta jest w art. 28 k.p.a.

Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ma zastosowanie zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym. W postępowaniu zwykłym badane są przez organ administracji wszystkie aspekty sprawy. W postępowaniu nadzwyczajnym badany jest tylko pewien wycinek sprawy. Skoro w postępowaniu zwykłym, gdzie badane są wszystkie aspekty sprawy, zastosowanie ma wąska definicja strony zawarta w wymienionym wyżej przepisie, to brak jest podstaw do przyjęcia, by w postępowaniu nadzwyczajnym, gdzie badane są tylko niektóre, ściśle określone, aspekty sprawy miałby mieć zastosowanie szeroka definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a.

Sytuacje, w których istniej konieczność uzyskania pozwolenia wymienione zostały w art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1. na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2. zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3. przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W pkt 2 wymienionego przepisu wymieniona została m.in. sytuacja, która poprzedzała wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przedmiotowej sprawie. Na inwestora nałożony został obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wybudowanego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, a następnie wydana została decyzji zezwalająca na wznowienie robót budowlanych, w której nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane odnosi się do wszystkich sytuacji wymienionych w art. 55 tejże ustawy. W przepisie tym jak również w innych przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie ma wyłączenia stosowania art. 59 ust. 7 w stosunku do sytuacji określonych w art. 55 pkt 2.

Wskazać należy, iż wnoszący skargę kasacyjną, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada środki prawne, z których może korzystać w celu ochrony swoich prawa w związku z budową przez inwestora obiektu budowlanego w sposób odbiegający od projektu budowlanego. Jeśli realizacja obiektu budowlanego naruszała interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną mógł on uczestniczyć w postępowaniu, w którym organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skarżący mógł też uczestniczyć w postępowaniu w sprawie, w której organ nadzoru budowlanego wydawał decyzję zatwierdzającą zamienny projekt budowlany.

Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

Wniosek pełnomocnika z urzędu o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu winien być rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tak, by pełnomocnik z urzędu miał możliwość złożenia od niego środka zaskarżenia, jeśli rozstrzygniecie w tym przedmiocie nie będzie go satysfakcjonować.