Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 11 września 2018 r. J. D. (dalej jako: "skarżąca") wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o umieszczenie w domu pomocy społecznej (dalej w skrócie: "DPS").

W dniu "[...]" r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekając

w sprawie po raz trzeci na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, wydał decyzję o odmowie skierowania skarżącej do DPS. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca przebywa w Rodzinnym Domu Pomocy (RDP). Wcześniej zamieszkiwała samotnie w miejscowości W., gm. Ś. w domu, który przekazała w drodze darowizny córce. Skarżąca jest wdową, utrzymuje się z renty rodzinnej. Ma dwoje dzieci, które założyły własne rodziny i nie posiadają wystarczających warunków mieszkaniowych, aby zapewnić opiekę osobie leżącej, jak również z nią zamieszkać. Organ I instancji przyznał, że skarżąca wymaga stałej pielęgnacji i całodobowej opieki innych osób. Wskazał, że nie jest możliwe i wystarczające udzielenie pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Uwzględnił jednak, że skarżąca aktualnie jest objęta wsparciem adekwatnym do jej potrzeb i istniejących schorzeń. Ma zabezpieczone wszystkie potrzeby zarówno pod kątem opiekuńczym, bytowym oraz ma zapewniony dostęp do opieki medycznej w RDP. Dodatkowo organ omówił sytuację dochodową dzieci skarżącej i stwierdził, że mają możliwość finansowania pobytu skarżącej w RDP, gdzie koszt utrzymania jest niższy niż w DPS. Organ i instancji podniósł, że z uwagi na ponoszone przez gminę koszty w pierwszej kolejności kieruje się do DPS osoby, które są samotne i nie posiadają osób spokrewnionych, zdolnych do objęcia opieki, nie mają żadnego majątku z którego mogłyby czasowo pokryć koszty usług opiekuńczych oraz osoby które z uwagi na stan zdrowia zostały skierowane wskutek rozstrzygnięcia sądowego, gdyż ich stan zdrowia zagraża życiu lub zdrowiu, co również wynika z braku osób najbliższych. Zauważono, że z roku na rok wzrasta liczba osób wymagających wsparcia w formie domu pomocy społecznej. Gmina nie jest zaś w stanie zabezpieczyć od strony finansowej kosztów utrzymania w DPS zgodnie z oczekiwaniami osób ubiegających się.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do skierowania do DPS, wymienione w art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), dalej jako: "u.p.s.". Organ odwoławczy uwzględnił, że skarżąca ma 79 lat, jest osobą leżącą, cierpi na demencję starczą. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim skarżąca wymaga stałej opieki ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji i powinna zostać skierowana do DPS dla osób w podeszłym wieku. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca nie ma obowiązku przebywania w prywatnym domu pomocy społecznej, w którym ma aktualnie zapewnioną opiekę. Skonstatowało, że prawo do skierowania i umieszczenia w DPS nie jest uzależnione od wysokości dochodów osoby wymagającej wsparcia oraz członków jej rodziny. Podkreślono, że skarżąca winna być skierowana do DPS dla osób w podeszłym wieku. Kolegium podało, że orzekło kasacyjnie z uwagi na treść art. 54 ust. 2 u.p.s. Wyjaśniono, że zgodnie z tym przepisem to Ośrodek Pomocy Społecznej powinien wydać decyzję o skierowaniu do DPS odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej (czyli z podaniem danych DPS), z zastrzeżeniem, że w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak naj bliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Niezależnie od powyższego Ośrodek Pomocy Społecznej może przeprowadzić rozeznanie w PCPR - ach, co do wolnych miejsc w DPS danego typu na terenie innych powiatów. Okoliczności danej sprawy mogą bowiem uzasadniać umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej

w innym miejscu, niż najbliżej miejsca zamieszkania, pod warunkiem uzyskania zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego. Nadto trzeba też mieć na uwadze, że zgodnie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej

i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Czyli ten sam organ winien zdecydować o skierowaniu do DPS jak i ustalić odpłatność za pobyt w DPS.

Skarżąca , reprezentowana przez córkę, wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia

i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowanie tego przepisu, bowiem zostały spełnione podstawy do wydania decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że podziela stanowisko Kolegium w zakresie oceny przesłanek materialnych, które jest zgodne z żądaniem strony. Nie zgadza się jednak z formą rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazując sprzeciw wraz z aktami sprawy tutejszemu Sądowi, nie odniosło się do jego treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2018r. poz. 2096, dalej jako: "k.p.a."), w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie

w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej,

a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości

w postepowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W wyroku z 17 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1781/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia jej kontroli legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej

z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne

i niedopuszczalne.

W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy dostrzeżone przez organ II instancji nieprawidłowości w rozstrzygnięciu wydanym przez organ I instancji uzasadniały zwrot sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie sądu nie. Dostrzec należy, że organ odwoławczy nie kwestionował w ogóle ustaleń poczynionych przez organ I instancji, ale właściwą ich subsumcję oraz prawidłową wykładnie przepisów u.p.s. Nie budziło wątpliwości Kolegium, że postępowanie wyjaśniające pozwala na ocenę spełnienia przesłanek z art. 54 ust. 1 u.p.s. do skierowania skarżącej do DPS i winna zostać ona skierowana do DPS dla osób

w podeszłym wieku. W takiej sytuacji organ powinien wydać decyzję merytoryczną

w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten jednoznacznie uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości albo w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, a więc rozstrzygnięcia zawisłej przed organem I instancji sprawy administracyjnej w miejsce tego organu. Nie może mieć tym samym znaczenia, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 u.p.s. to organ gminy wydaje decyzję

o skierowaniu. W toku postępowania instancyjnego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy przejmuje kompetencje organu I instancji. Dlatego w ramach uprawnień organu odwoławczego mieści się ustalenie DPS odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, o czym mowa w art. 54 ust. 2 i 2a u.p.s. Są to informacje, które nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i nie warunkują w ogóle prawa do skierowania do DPS.

Nie można się też zgodzić z organem odwoławczym, aby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwiała treść art. 59 ust. 1 u.p.s. Przepis ten stanowi, że decyzję

o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Kolegium przyjęło, że jednocześnie ze skierowaniem powinna zostać ustalona opłata za pobyt w DPS. Jednak przepis ten nie określa momentu wydania decyzji o ustaleniu opłaty, a jedynie właściwość organu do wydania decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 704/17, publ. w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia systemowa omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że na podstawie art. 54 ust. 2 u.p.s. najpierw osobę, o której mowa w art. 54 ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej. Skierowanie jest dokonywane w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Skierowanie nie jest jednoznaczne z umieszczeniem osoby w domu pomocy społecznej. Jeśli przyjęcie osoby do domu pomocy społecznej poprzedza okres oczekiwania na przyjęcie, związany ze zwolnieniem się miejsca dla osoby skierowanej, po zaistnieniu możliwości przyjęcia wydawana jest decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964 ze zm.) dyrektor domu zawiadamia pisemnie osobę ubiegającą się lub jej przedstawiciela ustawowego o terminie przyjęcia do domu. O przyjęciu do domu osoby skierowanej dyrektor domu zawiadamia niezwłocznie organ (§ 13 rozporządzenia). Od przyjęcia rozpoczyna się pobyt w domu pomocy społecznej, który, w myśl art. 60 ust. 1 ustawy, jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca, ustalony i ogłoszony w trybie art. 60 ust. 2 ustawy, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Ustalenie odpłatności powinno uwzględniać zatem średni miesięczny koszt utrzymania aktualny na dzień przyjęcia oraz aktualny na dzień przyjęcia stan dochodów i możliwości zobowiązanych do odpłatności. W sytuacji więc, gdy przyjęcie ma nastąpić po upływie okresu oczekiwania, a średni miesięczny koszt utrzymania może się zmienić od daty skierowania, z uwagi na regulację art. 60 ust. 2 u.p.s., ustalenie odpłatności dacie skierowania może nie odpowiadać rzeczywistemu kosztowi utrzymania. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że ustalenie opłaty za pobyt w DPS nie jest wymagane przy skierowaniu do DPS. Przyjmuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w DPS może obejmować okres sprzed wydania decyzji, bowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w DPS (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/18 oraz z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3163/14, publ. w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.